Personnes détenues : limitation du vote par correspondance

25.09.2025

Le législateur modifie le code électoral et limite l’usage du vote par correspondance des personnes détenues aux scrutins pour lesquels la République forme une circonscription unique ou pour les opérations référendaires.

Le droit de vote, pilier de toute démocratie, s’étend en France aux personnes privées de liberté, sous réserve de certaines exceptions. Cette reconnaissance, loin d’être un acquis historique, résulte d’une évolution juridique et sociale progressive qui cherche à concilier le principe d’égalité citoyenne avec les contraintes inhérentes à la détention. Contrairement à une idée reçue, l’incarcération n’entraîne pas automatiquement la perte des droits civiques. En effet, depuis la réforme du code pénal de 1994, la privation du droit de vote n’est plus une conséquence automatique de l’emprisonnement, mais une peine complémentaire qui doit être explicitement prononcée par un juge. Cette peine, appelée interdiction des droits civiques, ne peut excéder dix ans pour un crime et cinq ans pour un délit.

L’exercice du droit de vote des personnes détenues a fait couler de l’encre ces derniers temps. Le président de la République Emmanuel Macron s’étonnait, lors de son discours prononcé à Agen le 6 mars 2018, que la prison « soit le seul endroit de la République où on ne sache pas organiser ni le vote par correspondance, ni l’organisation d’un bureau ».

La loi n° 2025-658 du 18 juillet 2025 encadre l’exercice du droit de vote au sein des établissements pénitentiaires en restreignant le vote par correspondance des personnes détenues. Elle consacre un retour en arrière en matière de droit de vote des personnes détenues et plus généralement de droits et libertés fondamentales des personnes incarcérées, lequel est fondé sur des motifs contestables.

La consécration d’un retour en arrière

Afin d’appréhender la loi commentée, il importe de faire rappeler la législation antérieurement applicable et de s’intéresser aux modalités d’exercice du droit de vote des personnes détenues en 2025.

La restriction législative des modalités d’exercice du droit de vote des personnes détenues

Le droit de vote des personnes détenues en France est le résultat d’une évolution législative progressive qui a cherché à passer d’une privation quasi-automatique des droits civiques à un principe de droit affirmé, bien que son effectivité reste un enjeu.

Le droit de vote a fait l’objet d’une attention accrue avec la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019. Cette loi a introduit la possibilité pour les personnes détenues de voter par correspondance pour tous les scrutins. Auparavant, les seules modalités de vote étaient la procuration ou la permission de sortie. Le vote par correspondance visait à faciliter la participation en rendant le processus moins dépendant de l’aide de tiers ou de la décision d’un juge. Cette réforme a été perçue comme un pas significatif vers une meilleure effectivité du droit de vote en détention (S. Fucini, Loi de réforme de la justice : principales dispositions pénales, Dalloz actualité, 2 avr. 2019 ; E. Boulineau, Le droit de vote des détenus : un droit à maturité ?, RFDA 2024. 125 ; C. Cuvetier, La réforme du vote en prison, AJDA 2023. 981 ).

La loi du 18 juillet 2025 a réformé les modalités de vote par correspondance introduites en 2019. Cette loi supprime la possibilité de voter par correspondance pour les élections à circonscription locale (élections municipales, départementales, régionales et législatives). Les personnes détenues ne peuvent donc plus voter pour ces scrutins que par procuration ou, dans les cas où cela est possible, par le biais d’une permission de sortie pour se rendre au bureau de vote.

La loi fait suite à la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 17 juillet 2025 (Cons. const. 17 juill. 2025, n° 2025-889 DC, AJDA 2025. 1400 ) aux termes de laquelle les juges affirment qu’en restreignant la faculté de vote par correspondance des personnes détenues aux seules élections présidentielle et européennes, l’article unique de la loi ne méconnaît « ni les principes d’universalité du suffrage et de sincérité du scrutin, ni les principes d’égalité devant le suffrage et devant la loi ».

L’exercice du droit de vote en détention en 2025

Aux termes de l’article L. 12-1 du code électoral, une personne détenue peut ainsi voter :

- par procuration ou dans le cadre d’une permission de sortir, en s’inscrivant, au choix, sur la commune

de son domicile ;
de sa dernière résidence, à condition que cette dernière résidence ait été de six mois au moins ;
de sa naissance ;
où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de ses ascendants ;
sur la liste électorale de laquelle est inscrit son conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin ;
sur la liste électorale de laquelle est inscrit ou a été inscrit un de ses parents jusqu’au quatrième degré.

- ou par correspondance, en s’inscrivant sur la liste électorale de la commune chef-lieu du département ou de la collectivité d’implantation de l’établissement pénitentiaire, dans un bureau de vote correspondant à la circonscription ou au secteur qui comporte le plus d’électeurs inscrits sur les listes électorales, étant précisé que cette possibilité ne peut s’appliquer que pour les élections présidentielles.

Cette limitation des modalités d’exercice du droit de vote en détention est discutable.

Les raisons de la restriction des modalités d’exercice du droit de vote en détention

La motivation du législateur est contestable, d’autant plus que d’autres solutions plus protectrices des droits des détenus semblent exister.

Une motivation contestable

En se fondant sur les difficultés logistiques d’organisation du vote par correspondance, le Sénat a adopté le 20 mars 2025 une proposition de loi qui envisageait de le supprimer pour les élections locales et législatives. L’inquiétude des maires de voir certains résultats des élections municipales de 2026 basculer en raison du vote des personnes détenues est à l’origine de cette proposition. En effet, les personnes détenues votant par correspondance sont rattachées au bureau de la commune chef-lieu du département d’implantation de l’établissement pénitentiaire. Cette proposition a suscité des débats. Les députés qui estimaient que cette mesure conduisait à une « abstention contrainte » et qu’elle constituait une rupture d’égalité dans l’exercice du droit de vote ont ainsi saisi le Conseil constitutionnel.

Ce vote tient ainsi à une autre raison, tout aussi critiquable, à savoir l’incapacité de l’administration pénitentiaire à mettre en œuvre un véritable vote par correspondance.

Il importe de rappeler que lors des discussions préalables à la loi de 2019, le choix d’un rattachement à la liste électorale de la commune chef-lieu du département ou de la collectivité d’implantation de l’établissement pénitentiaire avait été privilégié afin d’éviter les difficultés logistiques en termes d’acheminement des bulletins de vote (v. CE, Avis sur un projet de loi organique adaptant diverses dispositions du droit électoral dans la perspective de la prochaine élection présidentielle, 2020 ; Rapport du Sénat n° 12 [2019-2020], tome I, déposé le 2 oct. 2019 ; Projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à proximité de l’action publique).

Le contenu de la loi de juillet 2025 a été profondément critiqué par l’Organisation internationale des prisons, leur analyse étant publiée sur leur site internet.

L’existence d’autres solutions plus protectrices des droits des détenus ?

Il est établi que le vote par correspondance est la modalité de vote la plus utilisée. Le gouvernement a reconnu, dans son projet annuel de performances associé au budget de l’administration pénitentiaire pour 2025, que plus de 95 % des personnes détenues ayant voté aux élections européennes et législatives de 2024 ont utilisé le vote par correspondance.

Une proposition de loi consistait à appliquer les critères du droit de vote à la situation des personnes détenues. La solution d’un véritable vote par correspondance permettant à la personne détenue d’être inscrite dans la commune où elle a élu domicile avant son incarcération, ou dans la commune de résidence d’un ascendant ou d’un descendant, a d’ailleurs été envisagée par la proposition de loi. Néanmoins, l’argument des raisons logistiques a été opposé sans qu’aucune mesure n’ait été envisagée pour y remédier.

Dans sa décision de juillet 2025 (Cons. const. 17 juill. 2025, n° 2025-889 DC, préc.), le Conseil constitutionnel souligne que le législateur a poursuivi un objectif d’intérêt général. Il a par ailleurs relevé qu’il « n’appartient pas au Conseil constitutionnel de rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif visé ».

Les réflexions préalables à la loi apparaissent ainsi comme précipitées et inabouties. En définitive, la loi du 18 juillet 2025 marque assurément un recul dans les droits et libertés fondamentales des personnes détenues. Ce recul peut être appréhendé comme une atteinte à la conservation du statut de citoyen par les personnes détenues. Dans son avis relatif au projet de loi pénitentiaire, la Commission nationale consultative des droits de l’homme mettait en exergue la réelle nécessité de « consacrer le statut juridique de la personne détenue comme sujet de droit en tant que personne humaine, citoyen, justiciable et usager de service public à part entière ». La citoyenneté implique un droit de vote effectif et une liberté politique. Il importe également de rappeler que la Cour européenne défend, depuis 2005, la qualité de droit et non de privilège du vote des personnes détenues (CEDH, gr. ch., 6 oct. 2005, Hirst c/ Royaume-Uni [n° 2], n° 74025/01, § 75, AJDA 2006. 466, chron. J.-F. Flauss ; RSC 2006. 662, chron. F. Massias ; 1^er juill. 2008, Calmanovici c/ Roumanie, n° 42250/02, § 82).

Loi n° 2025-658 du 18 juill. 2025, JO 19 juill.

par Fanny Charlent, Docteur en Droit, Avocat inscrit au Barreau des Alpes de Haute-Provence