Peut-on régulariser, sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, un permis de construire délivré dans une zone devenue inconstructible ?
Le Conseil d’État rappelle qu’il appartient au juge, pour apprécier la régularisation d’une autorisation d’urbanisme, de ne considérer que les règles applicables à la date où il statue, en lien avec le vice relevé, et les seuls moyens dirigés contre la mesure de régularisation. Il précise en sus que la régularisation doit être considérée comme envisageable même si le terrain est devenu inconstructible
Par arrêté du 22 juillet 2020, le maire de la commune de Tourrette-Levens a accordé un permis de construire en vue de l’édification d’une maison individuelle assortie d’une piscine, sur un terrain situé au 580 chemin des Molières à Tourrette-Levens.
Par jugement du 18 janvier 2024, le Tribunal administratif de Nice, saisi en excès de pouvoir par des propriétaires immobiliers jouxtant le terrain d’assiette du projet, a annulé l’arrêté de permis de construire.
Après avoir retenu, d’une part, un moyen tiré de l’incomplétude du dossier de permis de construire au visa de l’article R. 431-10, c), du code de l’urbanisme et, d’autre part, un moyen tiré du manquement aux prescriptions de l’article NB 11 du plan d’occupation des sols (POS) applicable dans les cinq années suivant l’autorisation de lotir, le tribunal a estimé que, même à supposer que ces vices soient susceptibles d’être régularisés sans impliquer un bouleversement du projet en changeant sa nature même, le classement actuel du terrain d’assiette en zone inconstructible faisait obstacle à la mise en œuvre d’une mesure de régularisation sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.
Par ailleurs, à la date du jugement du tribunal administratif, la commune relevait de la liste des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et de son décret d’application du 10 mai 2013, tel que modifié le 25 août 2023. Par suite, en application des dispositions de l’article R. 811-1-1, le jugement attaqué a été rendu en premier et dernier ressort.
Conséquemment, par une ordonnance n° 24MA0625 du 14 mai 2024, enregistrée le 15 mai 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, la présidente de la Cour administrative d’appel de Marseille a transmis au Conseil d’État, en application de l’article R. 351-2 du code de justice administrative, le pourvoi, enregistré improprement le 14 mars 2024 au greffe de cette cour.
C’est dans ces conditions que le Conseil d’État a été amené à se prononcer sur le champ d’application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme dans l’hypothèse où, à la date d’une éventuelle tentative de régularisation, le terrain d’assiette du projet est devenu inconstructible.
Pour mémoire, l’article L. 600-5-1 précité dispose que « Sans préjudice de la mise en œuvre de l’article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ».
Ces dispositions et celles de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme permettent au juge de prononcer des annulations partielles, de tenir compte des régularisations intervenues en cours d’instance (conformément à la jurisprudence initiée par CE 9 déc. 1994, SARL Séri, n° 116447, Lebon 
) ou encore de surseoir à statuer en attente d’une régularisation réalisée dans le délai qu’il fixe.
Sur le fondement de ces dispositions, le juge administratif développe une ligne jurisprudentielle tendant à sécuriser les autorisations d’urbanisme.
À titre d’illustration récente, on relèvera que, alors que la jurisprudence estimait que la régularisation ne pouvait légalement intervenir par le biais d’un permis modificatif qu’à la condition que les modifications apportées au projet initial pour remédier au vice d’illégalité ne puissent être regardées, par leur nature ou leur ampleur, comme remettant en cause sa conception générale (v. en ce sens, CE 26 juill. 1982, Le Roy, n° 23604, Lebon ; 1er oct. 2015, Commune de Toulouse, n° 374338, Dalloz actualité, 7 oct. 2015, R. Grand ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2016. 163 , note M. Guérin ; ibid. 2015. 1829 ; RDI 2015. 607, obs. P. Soler-Couteaux ; AJCT 2016. 179, obs. R. Bonnefont ), un critère plus souple a été retenu : « l’absence de bouleversement du projet tel qu’il en changerait la nature même ».
Ainsi, le critère de l’absence de remise en cause de la conception générale du projet, ou de son économie générale, a été abandonné. Désormais, un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une telle régularisation, sans qu’elle n’entraîne un bouleversement du projet de nature à en changer la nature même. (v. en ce sens, CE 2 oct. 2020, Barrieu, n° 438318, Dalloz actualité, 7 oct. 2020, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2020. 1879 ; ibid. 2016 , chron. C. Malverti et C. Beaufils ; RDI 2021. 51, obs. M. Revert ; AJCT 2021. 51, obs. H. Bouillon ; RFDA 2021. 146, concl. O. Fuchs ; JCP A 2020. 2272, note Leplanois ; ibid. 2020. Actu. 557, veille Erstein ; Constr.-Urb. 2020. Comm. 121, obs. Santoni)
Dans la même lignée, le Conseil d’État a également jugé que le permis de construire délivré peut « être régularisé par un permis modificatif si la règle relative à l’utilisation du sol qui était méconnue par le permis initial a été entretemps modifiée ; que les irrégularités ainsi régularisées ne peuvent plus être utilement invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis initial » (v. en ce sens, CE 7 mars 2018, n° 404079, Dalloz actualité, 13 mars 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon ; AJDA 2018. 535 ; ibid. 1051 , concl. X. Domino ; RDI 2018. 294, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 302, obs. M. Revert ; AJCT 2018. 410, obs. P. Jacquemoire ).
Cette jurisprudence permettait déjà de régulariser une autorisation d’urbanisme en raison d’un changement de règle de droit postérieur à l’arrêté initial. Le Conseil d’État a logiquement précisé que, dans une telle hypothèse, le juge devait nécessairement tenir compte de l’évolution des prescriptions du plan local d’urbanisme pour l’application des dispositions de l’article L. 600-5-1 (v. en ce sens, CE 3 juin 2020, n° 420736, Sté Alexandra, Lebon ; AJDA 2020. 1143 ; RDI 2020. 412, obs. M. Revert ). Il a également jugé, par un arrêt du 10 octobre 2022 (CE 10 oct. 2022, n° 451530, Sté Territoire soixante-deux et autre, Lebon ; Dalloz actualité, 21 oct. 2022, obs. S. Avallone ; AJDA 2022. 1930 ; RDI 2023. 115, obs. P. Soler-Couteaux ), qu’une autorisation d’urbanisme modificative pouvait permettre de purger une illégalité entachant le projet initial en raison de l’évolution des circonstances de fait.
Il demeure que, dans chacune de ces hypothèses, l’évolution des circonstances de fait ou de droit permettait de solliciter une nouvelle autorisation d’urbanisme désormais conforme à une règle autorisant le projet initialement illégal.
L’innovation de cette décision Commune de Tourrette-Levens du 31 mars 2026 réside, à l’inverse, dans le fait qu’il est demandé au juge administratif d’envisager aussi une éventuelle régularisation dans le cadre d’un sursis à statuer, au regard d’une règle de droit qui, à la date à laquelle un permis de régularisation pourrait être sollicité, rend le terrain inconstructible. Dans ces conditions, l’inconstructibilité n’empêche pas automatiquement la régularisation.
Cela étant, en vertu de la règle du privilège du préalable, le projet immobilier pourrait, en théorie, être mis en œuvre dès l’obtention d’une autorisation d’urbanisme. Dès lors, lorsqu’un permis de construire modificatif est sollicité postérieurement à une évolution des règles d’urbanisme, il n’est pas malvenu de tenir compte du régime applicable aux constructions existantes. À cet égard, il est admis depuis la décision Sekler (CE 27 mai 1988, n° 79530, Lebon ) que « la circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions ».
Au regard de la dynamique de sécurisation des autorisations d’urbanisme, qui inspire à la fois le législateur et la jurisprudence, il n’était guère surprenant que le sursis à statuer en vue d’une régularisation bénéficie d’un régime tout aussi favorable. Il n’en demeure pas moins que ces évolutions, qui étendent toujours davantage les possibilités de régularisation a posteriori dans le contentieux de l’excès de pouvoir en matière d’autorisations d’urbanisme, peuvent parfois laisser perplexe.
par Sébastien Avallone, Avocat au barreau de Montpellier, Docteur en droit public de l’Université de Montpellier
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