Politique européenne d’innovation : quelles sont les entreprises, start-up et scale-up innovantes ?

04.05.2026

La Commission européenne a adopté le 18 mars 2026 une recommandation dans laquelle elle propose une définition des entreprises, start-up et scale-up innovantes. Si ce document a vocation à jouer un rôle central dans l’exécution de la politique d’innovation au sein du marché intérieur, il permet également à l’Union européenne d’accroître son soutien aux entreprises qui l’aident à mener la course technologique dans laquelle elle est engagée.

L’Union européenne possède de nombreuses jeunes pousses (en anglais start-up) : Mistral AI, Helsing, N26, Klarna, La vie, etc. Pourtant, cette situation est insuffisante à en croire le rapport publié le 9 septembre 2024 sur la compétitivité de l’Union européenne et rédigé par Mario Draghi, ancien Premier ministre italien et président de la Banque centrale européenne : « L’Union européenne est faible en ce qui concerne les technologies émergentes qui seront le moteur de la croissance future. Seules quatre des cinquante principales entreprises technologiques du monde sont européennes » (M. Draghi, L’avenir de la compétitivité européenne, Office des publications de l’Union européenne, 2025). C’est pourquoi l’Union européenne entend renforcer sa politique d’innovation et augmenter son soutien aux entreprises qui développent les technologies stratégiques pour les années à venir. Ces initiatives se heurtent cependant à une problématique : quelles sont les entreprises qui innovent dans le marché intérieur ?

Pour répondre à cette question, la Commission européenne (ci-après la « Commission ») a adopté, le 18 mars 2026, la recommandation (UE) n° 2026/720 « relative à la définition des entreprises innovantes, des start-up innovantes et des scale-up innovantes » (ci-après la « recommandation ») pour identifier ces catégories d’entreprises et les soutenir, le cas échéant. Cette recommandation adoptée sur le fondement de l’article 292 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne complète deux autres recommandations de la Commission qui définissent les entreprises du marché intérieur selon leur taille : la première, de 2003, définit les micro, petites et moyennes entreprises (Comm. UE, Recomm. [CE] n° 2003/361 du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises, JOCE 20 mai), tandis que la seconde, de 2025, définit les petites entreprises à moyenne capitalisation (Comm. UE, Recomm. [UE] n° 2025/1099 du 21 mai 2025 concernant la définition des petites entreprises à moyenne capitalisation, JOUE 28 mai). La recommandation sur les entreprises, start-up et scale-up innovantes s’appuie ainsi sur les deux recommandations de 2003 et 2025 lorsque cela est pertinent, et sans les remettre en cause.

Les recommandations permettent à une institution européenne de faire connaître son point de vue et suggérer un comportement, mais elles sont dépourvues d’effet contraignant puisqu’elles « ne lient pas » leurs destinataires selon l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les recommandations de la Commission possèdent toutefois une importance particulière dans la mise en œuvre du droit de l’Union européenne en ce qu’elles permettent notamment, de préciser les personnes auxquelles une législation ou une décision s’applique. Tel est le cas, par exemple, du règlement sur l’intelligence artificielle qui s’appuie sur la recommandation de 2003 pour déterminer les « microentreprises » et leur appliquer des règles dérogatoires au droit commun (v. Règl. [UE] n° 2024/1689 du 13 juin 2024, Dalloz actualité, 25 sept. 2024, obs. E. Migliore ; établissant des règles harmonisées concernant l’intelligence artificielle, JOUE 12 juill., art. 63).

Avant d’entrer plus en détail dans l’analyse de la présente recommandation, une critique sémantique s’impose puisque sa version française recourt à des anglicismes par l’utilisation des notions de start-up et scale-up. Cette situation interroge, d’une part, sur le respect de l’article 3 du Traité sur l’Union européenne qui dispose que la construction européenne « respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique » et, d’autre part, sur la cohérence de la Commission qui emploie alternativement dans ses documents les notions de « jeune pousse » ou « start-up » pour désigner, a priori, la même catégorie d’entreprises (v. par ex., Comm. UE, Communication, Stratégie de l’UE en faveur des start-up et des scale-up, COM(2025)270 final, 28 mai 2025).

Le rôle de la recommandation sur la définition des entreprises, start-up et scale-up innovantes

L’adoption de la recommandation relative à la définition des entreprises, start-up et scale-up innovantes concrétise une nouvelle étape dans l’accompagnement de ces entreprises par l’Union européenne. Elle traduit la volonté de la Commission de soutenir les entreprises qui utilisent et développent de nouvelles technologies, notamment dans le domaine numérique (données, quantique, intelligence artificielle, etc.). Il s’agit, par exemple, des entreprises qui exercent dans le secteur des biotechnologies (vaccins, carburants, cosmétiques, etc.), des technologies propres (valorisation de chaleur fatale, stockage d’électricité, hydrogène, etc.), des technologies de l’éducation (solutions de réalité virtuelle, médias en ligne, plateformes relationnelles, etc.) ou encore des technologies appliquées au domaine de la finance (crédit, financement participatif, monnaies virtuelles, etc.).

La Commission met en œuvre cette aide depuis plusieurs années et promeut, en particulier, les start-up et scale-up, car elle considère qu’elles constituent l’un des moteurs de l’innovation et de la compétitivité de l’Union européenne. Elle a adopté en 2016 une première stratégie pour favoriser l’éclosion et le développement des start-up et des scale-up (Comm. UE, Communication, Les grands acteurs européens de demain: l’initiative en faveur des start-up et des scale-up, COM(2016)0733 final, 22 nov. 2016), laquelle a été actualisée en 2021 (Comm. UE, Communication, Une boussole numérique pour 2030 : l’Europe balise la décennie numérique, COM(2021)118 final, 9 mars 2021) et, surtout, en 2025 (Comm. UE, Communication, Stratégie de l’UE en faveur des start-up et des scale-up, préc.). C’est dans cette dernière communication de 2025 que la Commission s’est engagée à proposer une définition des start-up, scale-up et entreprises innovantes.

La recommandation adoptée le 18 mars 2026 s’adresse aux États membres, à la Banque européenne d’investissement et au Fonds européen d’investissement dans le but qu’ils identifient les catégories d’entreprises destinataires des mesures et des programmes qu’ils exécutent en matière d’innovation, et qu’ils harmonisent la collecte de données relatives à ces catégories d’entreprises. Plus précisément, elle poursuit trois objectifs principaux.

Le premier est d’obtenir des définitions communes au niveau européen pour éviter que les entreprises « classées comme entreprises innovantes, start-up innovantes ou scale-up innovantes dans un État membre ne répondent pas aux conditions pour participer à des régimes de soutien comparables dans un autre État membre, ce qui entraverait les activités transfrontières et l’expansion à l’intérieur du marché unique » (Recomm. [UE] n° 2026/720, consid. 6). Le deuxième est relatif à l’efficacité des politiques publiques afin d’assurer une cohérence entre les mesures nationales et européennes qui bénéficient à ces mêmes catégories d’entreprises (subventions publiques, crédit d’impôts, accompagnement administratif, etc.). Le dernier est de nature concurrentielle et entend assurer un égal accès des start-up et scale-up aux aides publiques accordées par la Commission, les États membres, la Banque européenne d’investissement et le Fonds européen d’investissement.

Le contenu de la recommandation sur la définition des entreprises, start-up et scale-up innovantes

La recommandation s’appuie sur des critères objectifs et facilement applicables pour définir les entreprises, start-up et scale-up innovantes : les investissements dans les activités d’innovation, l’âge, la taille ou bien la croissance de l’entreprise. Le raisonnement juridique comporte trois étapes pour identifier ces catégories d’entreprises.

Dans un premier temps, la recommandation précise que les entreprises innovantes, qu’elles soient des start-up ou des scale-up, sont d’abord des « entreprises » au sens du droit de l’Union européenne. Selon l’annexe de la recommandation, une entreprise désigne « toute entité exerçant une activité économique, quelle que soit sa forme juridique, y compris les sociétés de personnes ou les associations qui exercent régulièrement une activité économique » (Recomm. [UE] n° 2026/720, annexe, pt 1, d). Cette définition reprend, en conséquence, la notion extensive de l’entreprise élaborée par la jurisprudence Höfner de 1991 (CJCE 23 avr. 1991, aff. C-41/90, AJDA 1992. 253, chron. J.-D. Combrexelle, E. Honorat et C. Soulard ; D. 1991. 155 ; RDSS 1991. 515, obs. X. Prétot ; RTD com. 1991. 512, obs. C. Bolze ; ibid. 524, obs. C. Bolze ; RTD eur. 1993. 81, chron. E. Traversa ; ibid. 1995. 859, chron. J.-B. Blaise et L. Idot ; Rev. UE 2015. 362, étude J.-P. Kovar ) dans le droit européen de la concurrence. À titre d’illustration, une entité dépourvue de personnalité juridique (CJCE 16 juin 1987, Commission c/ Italie, aff. C-118/85, pt 8) ou qui appartient au service interne d’une administration (CJCE 27 oct. 1993, Decoster, aff. C-69/91, AJDA 1994. 286, chron. H. Chavrier, E. Honorat et P. Pouzoulet ; ibid. 286, chron. H. Chavrier, E. Honorat et P. Pouzoulet ; RSC 1995. 113, obs. J. Francillon ; ibid. 1997. 179, étude L. Idot ; RTD eur. 1995. 859, chron. J.-B. Blaise et L. Idot ) peut être qualifiée d’entreprise. Dans l’arrêt Höfner, le critère déterminant de la définition de l’entreprise est l’exercice d’une activité économique que le juge de l’Union définit comme l’activité « consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné » (CJCE 27 oct. 1993, aff. C-69/91, préc.).

Dans un deuxième temps, la recommandation définit une « entreprise innovante » comme toute entreprise qui se trouve dans l’une des deux situations suivantes (Recomm. [UE] n° 2026/720, annexe, pt 2.1). Dans une première hypothèse, l’entreprise supporte depuis au moins l’un de ses trois derniers exercices financiers des coûts de recherche et développement qui correspondent, au minimum, à 10 % de ses coûts d’exploitation totaux, ou bien à 5 % de ses ventes nettes totales. Dans une seconde hypothèse, l’entreprise entend commercialiser lors de ses trois derniers exercices financiers « des produits, services ou procédés commerciaux nouveaux ou substantiellement améliorés par rapport à l’état de la technique dans le secteur considéré, et qui présentent un risque d’échec technologique ou industriel » qu’elle a développé, qu’elle développe ou qu’elle développera, « dans un avenir prévisible ».

Dans un dernier temps, la recommandation distingue les start-up (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 3) et les scale-up (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 4) qui répondent chacune à des conditions cumulatives précises. Outre la condition d’être des entreprises innovantes, ces deux catégories d’entreprises doivent être « autonomes ».

Une entreprise est autonome lorsqu’elle n’est pas une « entreprise liée » ou une « entreprise partenaire » (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 5.1).

Des entreprises sont « liées » lorsqu’elles constituent un groupe à travers le contrôle direct ou indirect de la majorité des droits de vote d’une entreprise par une autre, ou par la capacité d’exercer une influence dominante sur une entreprise (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 5.5). Plus précisément, il s’agit des entreprises qui entretiennent, entre elles, l’une ou l’autre des quatre relations suivantes : une entreprise a la majorité des droits de vote des actionnaires ou associés d’une autre entreprise ; une entreprise a le droit de nommer ou de révoquer la majorité des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance d’une autre entreprise ; une entreprise a le droit d’exercer une influence dominante sur une autre entreprise en vertu d’un contrat conclu avec celle-ci ou en vertu d’une clause des statuts de celle-ci ; et, enfin, une entreprise actionnaire ou associée d’une autre entreprise contrôle seule, en vertu d’un accord conclu avec d’autres actionnaires ou associés de cette autre entreprise, la majorité des droits de vote des actionnaires ou associés de celle-ci. Une filiale détenue entièrement est un exemple topique d’entreprise liée.

En revanche, des entreprises sont « partenaires » lorsqu’elles ne sont ni autonomes ni liées les unes aux autres, mais lorsqu’elles nouent certains partenariats financiers avec d’autres entreprises, sans que les unes exercent un contrôle réel direct ou indirect sur les autres. Plus précisément, il s’agit de « toutes les entreprises qui ne sont pas qualifiées comme entreprises liées (…) et qui s’inscrivent dans le schéma suivant : une entreprise (entreprise en amont) détient, seule ou conjointement avec une ou plusieurs entreprises liées (…), 25 % ou plus du capital ou des droits de vote d’une autre entreprise (entreprise en aval) » (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 5.2).

Au-delà de ces points communs, les start-up et scale-up diffèrent quant à leur taille et leur âge. S’agissant de leur taille, une scale-up est une entreprise plus importante qu’une start-up puisque son chiffre d’affaires annuel ou le total de son bilan annuel – ou bien les deux – est supérieur à 10 millions d’euros, tandis que le chiffre d’affaires annuel et/ou le total du bilan annuel d’une start-up est inférieur à ce montant. De même, si une start-up « occupe moins de 100 personnes », une scale-up possède une dynamique de croissance et une taille plus grande : d’une part, elle « emploie moins de 750 personnes » ou « n’est pas cotée en bourse » et, d’autre part, elle présente « une augmentation moyenne annualisée du nombre de salariés ou du revenu supérieure à 20 % pendant les deux années précédentes » (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 4). S’agissant de leur âge, une start-up possède une durée d’activité de moins de dix ans (Recomm. [UE] n° 2026/720, pt 3, d).

Finalement, la recommandation sur la définition des entreprises, start-up et scale-up innovantes prépare la mise en place de règles plus favorables et adaptées aux entreprises européennes qui innovent le plus au sein du marché intérieur. Il reste désormais à espérer que ces entreprises permettent à l’Union européenne de préserver son autonomie économique et technologique dans les années à venir.

par Antoine Petel, Docteur en droit

Comm. UE, Recommandation (UE) 2026/720, 18 mars 2026, JOUE 24 mars

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