Procédures d’asile à la frontière : « Loin d’être fictive est la fiction de non-entrée »
L’arrêt Danané e.a. du 16 avril 2026 offre à la Cour de justice de l’Union européenne l’occasion de préciser le champ d’application des procédures d’asile à la frontière et les modalités de leur articulation avec la procédure de droit commun, y compris les procédures dites « prioritaires ».
Il apparaît que l’applicabilité d’une procédure à la frontière est fonction de critères, non pas territoriaux, mais temporels et fonctionnels, si bien qu’une telle procédure peut se dérouler dans des lieux qui ne sont géographiquement pas situés à la frontière pendant la durée prévue par la législation durant laquelle les États membres peuvent refuser l’entrée à un demandeur. Lorsqu’elle cesse de s’appliquer, le demandeur, qui est autorisé à entrer sur le territoire, peut rester placé en rétention dans le même lieu, désormais considéré comme un lieu situé sur le territoire. Sa demande, traitée dans le cadre de la procédure de droit commun, peut l’être en priorité, eu égard à l’objectif de célérité du traitement des demandes de protection internationale.
Par son arrêt Danané e.a. du 16 avril 2026 (ci-après, « l’arrêt »), la Cour de justice clarifie les modalités de mise en œuvre par les États membres des procédures d’examen des demandes de protection internationale « à la frontière », prévues à l’article 43 de la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 (JOUE 29 juin ; ci-après, « la directive Procédures »), et de la procédure d’examen « en priorité » prévue à l’article 31, § 7, de ladite directive. En « premier plan » de ces affaires, se situent ainsi les questions relatives au champ d’application des procédures à la frontière et à leur articulation avec les procédures prioritaires, telles qu’elles existent actuellement. En « second plan », apparaissent les réformes législatives résultant du « Pacte sur la migration et l’asile » (ci-après, « le Pacte »), qui entreront en vigueur le 12 juin prochain, et les diverses « pistes » envisagées par les États membres, pour « externaliser » le traitement des demandes d’asile. La « toile de fond » est « l’opposition, maintes fois discutée, entre, d’une part, la présence physique des demandeurs de protection internationale sur le territoire d’un État membre et, d’autre part, la fiction juridique selon laquelle ils n’y sont pas formellement entrés, ainsi que le recours souvent critiqué au placement en rétention lors des procédures à la frontière » (concl. de l’avocat général Emiliou présentées le 26 juin 2025, pt 1 ; ci-après, « les conclusions »).
Les affaires soumises à la Cour concernent des ressortissants de pays tiers arrivés par avion à l’aéroport de Bruxelles qui ont, dès leur arrivée, présenté des demandes de protection internationale. Ces individus ont fait l’objet de décisions de refus d’entrée et ont été maintenus dans des lieux situés à proximité de l’aéroport ou sur le territoire, faute pour la Belgique de disposer de lieux de rétention situés aux frontières ou dans des zones de transit. Ces lieux, non situés géographiquement à la frontière ou dans une zone de transit, ont été assimilés à des « lieux situés à la frontière », au sens de la législation belge fondée sur l’article 8, § 3, sous c), de la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 (JOUE 29 juin ; ci-après, la « directive Accueil »), qui autorise le placement en rétention d’un demandeur de protection internationale (ci-après, « DPI ») pour statuer sur le droit de celui-ci d’entrer sur le territoire. Les intéressés y ont été maintenus à l’issue du délai de quatre semaines, prévu par l’article 43, § 2, de la directive Procédures, après avoir été autorisés à entrer sur le territoire, et ce sur le fondement de l’article 8, § 3, sous b), de la directive Accueil qui autorise le placement en rétention pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde une demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans ce placement en rétention, en particulier lorsqu’un risque de fuite du demandeur existe. Certains d’entre eux avaient été entendus lors d’un entretien personnel avant l’adoption de cette seconde décision de maintien en rétention.
La juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser si une procédure d’examen d’une demande de protection internationale présentée à la frontière ou dans une zone de transit par un demandeur qui, pendant cette procédure, est retenu dans un lieu situé géographiquement sur le territoire, mais assimilé à un lieu situé à la frontière, relève du champ d’application de l’article 43 de la directive Procédures. En deuxième lieu, elle demande si, après le délai de quatre semaines, l’examen d’une demande de protection internationale d’un demandeur admis sur le territoire, qui reste retenu sur la base d’une nouvelle décision de rétention dans le lieu initialement considéré comme un lieu à la frontière et désormais qualifié de lieu situé sur le territoire, relève toujours du champ d’application de cet article. En troisième lieu, elle s’interroge sur la possibilité d’examiner en priorité, conformément à l’article 31, § 7, de la directive, une demande initialement traitée dans le cadre d’une procédure à la frontière, d’une part, dans le cas où les actes d’instruction, y compris l’examen personnel, ont été effectués dans le délai de quatre semaines et, d’autre part, dans le cas où ce dernier n’a pas été réalisé dans ledit délai. En quatrième lieu, elle invite la Cour à déterminer si cette pratique est compatible avec le caractère exceptionnel de la rétention et, en cinquième lieu, si le dépassement du délai de quatre semaines devrait être soulevé d’office par la juridiction saisie d’un recours contre une décision prise dans le cadre d’une procédure initiée à la frontière.
Les affaires Danané e.a. présentent l’intérêt de permettre à la Cour de préciser les critères de la qualification juridique du lieu d’enfermement des ressortissants de pays tiers sollicitant l’asile à la frontière et les modalités d’articulation des procédures à la frontière avec les procédures dites « prioritaires ». Il résulte de l’arrêt, d’une part, que la qualification juridique d’un lieu de rétention ne dépend pas de sa situation géographique, mais de la fiction de « non-entrée » ou de « l’absence d’autorisation d’entrer » et, d’autre part, que l’articulation des procédures est fonction de leur temporalité propre.
L’indépendance de la qualification juridique des lieux de rétention vis-à-vis de la territorialité
Le recours à la fiction de « non-entrée » pour justifier l’applicabilité d’une procédure à la frontière rend la qualification juridique des lieux d’enfermement des personnes qui y sont soumises purement fonctionnelle. Dès lors, ces procédures peuvent être à la fois « reterritorialisés » et « déterritorialisés ». Les frontières juridiques revêtent une élasticité leur permettant d’être physiquement discontinues.
Une qualification temporelle et fonctionnelle
Interprétant l’article 43, § 1, de la directive Procédures, qui offre la possibilité aux États membres de prévoir, à leurs frontières ou dans leurs zones de transit, des procédures spécifiques, la Cour juge que la présence d’un DPI dans un lieu de rétention situé sur le territoire de l’État membre concerné, mais pas géographiquement à la frontière, n’exclut pas l’application d’une procédure à la frontière. Cette solution n’est pas surprenante : dans son arrêt FMS, FMZ, SA et SA junior, dans lequel le gouvernement hongrois contestait appliquer une procédure à la frontière au sens de l’article 43 de la directive Accueil, alors que la procédure était accomplie intégralement à l’intérieur d’une structure située le long de sa frontière, la Cour n’avait pas justifié l’applicabilité de cet article (CJUE 14 mai 2020, FMS, FNZ, SA et SA junior, aff. jtes C‑924/19 PPU et C‑925/19 PPU, pts 233-234, RTD eur. 2021. 199, obs. S. Barbou des Places 
; ibid. 904, obs. L. Coutron ; ibid. 985, obs. F. Benoît-Rohmer ), alors que son avocat général l’invitait à se fonder sur le principe de territorialité pour le faire (concl. de l’avocat général Pikamäe présentées le 23 avr. 2020 dans les aff. C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, pt 136). On pouvait donc douter qu’un critère territorial fonde l’applicabilité d’une procédure à la frontière. La Cour le confirme à la suite d’une interprétation à la fois littérale, contextuelle et téléologique de l’article 43.
Selon elle, le libellé du § 1 de cette disposition ne permet pas d’exclure qu’une procédure « à la frontière » soit menée dans d’autres lieux situés sur le territoire d’un État membre en l’absence de référence dans la directive à un placement en rétention ni, donc, au lieu d’une éventuelle rétention (pts 42 et 43 de l’arrêt). Et, quel que soit ce libellé, le § 2 peut être lu comme signifiant que, tant que le délai au terme duquel le demandeur doit se voir accorder le droit d’entrer sur le territoire n’a pas expiré, il peut être considéré, aux fins d’une procédure à la frontière, comme n’étant pas autorisé à entrer, quand bien même il est retenu dans un lieu situé sur le territoire (pts 44-45 de l’arrêt). La fiction de « non-entrée » justifie donc que la présence physique d’un demandeur sur le territoire n’exclut pas l’application d’une procédure à la frontière (concl., pt 44).
Bien que l’analyse littérale suffise à justifier l’interprétation retenue, la Cour examine le contexte de l’article 43. Elle observe que les dispositions des directives Accueil et Procédures n’interdisent pas que la rétention aux fins d’une procédure à la frontière se déroule dans un lieu qui n’est pas géographiquement situé à la frontière. Puis, considérant l’objectif de ces procédures, elle insiste sur leur fonction de permettre aux États membres d’opérer un « premier tri » des demandes de protection internationale avant d’autoriser l’entrée sur leur territoire aux seuls ressortissants dont les demandes ne sont pas considérées comme irrecevables ou manifestement infondées. Dès lors que « la réalisation de cet objectif n’est pas affectée par le lieu où se trouve physiquement ce ressortissant lors de l’examen de sa demande et […] n’exige pas que cet examen se déroule à la frontière de ces États » (pt 50 de l’arrêt), la frontière est de nature purement fonctionnelle.
Au moment où l’article 43, § 1, a été rédigé, le législateur de l’Union ne l’avait certainement pas envisagé. Il était loin d’être clair que le fait qu’un ressortissant ne soit pas autorisé à entrer sur le territoire dans le cadre d’une procédure à la frontière signifie qu’une telle procédure puisse se dérouler ailleurs qu’à la frontière physique ou que dans un lieu situé à proximité de celle-ci. Pour la Commission, c’était d’ailleurs un apport de la nouvelle législation résultant du « Pacte » (concl., pt 50), puisque la nouvelle rédaction de l’article 54 du règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 (JOUE 22 mai ; ci-après, le « règlement Procédures ») accorde explicitement une flexibilité aux États membres aux fins de la détermination des lieux d’enfermement au cours d’une procédure d’asile à la frontière. L’interprétation fait donc produire un effet nouveau à la fiction de non-entrée, qui n’est elle-même ni nouvelle ni l’unique fiction que connaît le droit des migrations (concl. pt 43 ; CJUE 5 févr. 2020, J. e.a., aff. C-341/18, pt 45 ; 21 sept. 2023, ADDE e.a., aff. C-143/22, pt 32, AJDA 2023. 1686 ; ibid. 2215, chron. P. Bonneville, C. Gänser et A. Iljic ; D. 2023. 1651 ; ibid. 2024. 228, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; RTD eur. 2024. 198, obs. S. Barbou des Places ). La frontière peut désormais être physiquement située « n’importe où », voire être totalement « mouvante » (V. Apatzidou, The Shifting Frontier : The Advocate General’s Opinion in Joined Cases C-50/24 to C-56/24 [Danané], EU Law Analysis, 11 sept. 2025, consulté le 22 avr. 2026) ou « élastique » (S. Slama, La définition légale des zones d’attente : mobilité et déterritorialisation de la frontière française, in N. Kada [dir.], Les discontinuités territoriales et le droit public, Dalloz, 2020, p. 149 à 163). En effet, étant donné que le critère de l’absence d’entrée détermine le champ d’application de la procédure à la frontière, la « reterritorialisation » et la « déterritorialisation » de cette procédure sont possibles.
L’élasticité des frontières résultant de cette qualification
La « reterritorialisation » des procédures est explicitement admise via un raisonnement qui rend également possible leur « déterritorialisation ». En effet, selon la Cour, obliger les États membres à mettre en œuvre les procédures à la frontière uniquement à leurs frontières ou dans les zones de transit aurait des inconvénients pratiques en ce que cette solution ne permettrait pas de prendre en considération les spécificités des infrastructures des États et leurs particularités géographiques. Il s’agit donc d’éviter « l’utilisation de structures incompatibles avec la dignité humaine » (pt 52 de l’arrêt), comme ce fut effectivement le cas dans les hotspots grecs (CEDH 4 avr. 2023, A.D. c/ Grèce, n° 55363/19 ; 23 nov. 2023, M.B. c/ Grèce, n° 8389/20 ; 18 janv. 2024, T.K. c/ Grèce, n° 16112/20, D. 2025. 209, obs. M.-L. Basilien-Gainche, O. Boskovic, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ). Il est vrai, qu’actuellement, les États membres ne sont pas en mesure de mettre en œuvre ces procédures uniquement dans des lieux situés à leurs frontières extérieures au sens géographique du terme. L’interprétation retenue facilite ainsi une gestion administrative complexe. Elle légalise également des pratiques existantes, puisque les États membres ont depuis longtemps développé des pratiques de rétention des personnes interceptées aux frontières en dehors des enceintes des points de passage frontaliers. En outre, elle laisse supposer que la Cour ne s’opposera pas à la volonté de certains États membres de « déterritorialiser » les procédures à la frontière puisque l’une des raisons motivant la création de centres de rétention extraterritoriaux est de retenir les ressortissants de pays tiers dans des structures adéquates.
La Cour a d’ailleurs implicitement admis cette « déterritorialisation » des procédures dans son arrêt Alace et Canpelli qui concernait deux ressortissants bangladais secourus en mer par les autorités italiennes qui avaient été conduits en Albanie et placés dans le centre de rétention de Gjadër (CJUE 1er août 2025, aff. jtes C-758/24 et C-759/24, Dalloz actualité, 7 oct. 2025, obs. R. Foucart ; AJDA 2025. 1589, chron. P. Bonneville, E. Briançon, A. Iljic et E. Lepka ; ibid. 1523 ). En effet, après avoir relevé que ces mesures ont été prises en application du protocole conclu entre l’Italie et l’Albanie, « en vertu duquel le gouvernement albanais a mis à la disposition de la République italienne deux zones du territoire albanais, qui relèvent intégralement de la compétence des autorités italiennes et qui sont assimilées aux zones frontalières ou de transit dans lesquelles des demandeurs d’asile peuvent être placés en rétention », la Cour a rappelé qu’au titre des spécificités du régime applicable aux demandeurs en provenance de « pays d’origine sûrs », les États membres peuvent décider, d’une part, d’accélérer la procédure d’examen et, d’autre part, de mener celle-ci à la frontière ou dans les zones de transit, assimilant ainsi la procédure menée par les autorités italiennes sur le territoire albanais à une « procédure à la frontière » (CJUE 1er août 2025, aff. jtes C-758/24 et C-759/24, préc., pt 49). Autrement dit, la Cour a accepté la fiction d’extraterritorialité sur laquelle repose le Protocole italo-albanais qui prévoit que la juridiction italienne est étendue à ces centres (sur cette fiction, v. J. Tesson, L’extraterritorialisation de l’examen des demandes d’asile aux frontières européennes : l’exemple du Protocole italo-albanais, Bulletin de pratique et de droit de l’asile, n° 3, 2025, p. 2).
La Cour sera amenée à se prononcer directement au sujet de la légalité de la conclusion par l’Italie de ce protocole avec l’Albanie au regard des articles 4, § 3 du Traité sur l’Union européenne et 3, § 2 et 216, § 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’affaire soulevant des « difficultés sérieuses touchant à des questions fondamentales de droit constitutionnel national et de droit de l’Union », est traitée dans le cadre de la procédure accélérée (CJUE, ord.,15 janv. 2026, Comeri et Sidilli, aff. jtes C-706/25 et C-707/25, pt 12). Eu égard à son raisonnement dans l’arrêt commenté, au caractère politiquement « sensible » du sujet, et à sa jurisprudence antérieure qui témoigne d’un self restraint en matière d’exercice par les États membres de leurs compétences externes en matière migratoire (CJUE, ord., 12 sept. 2018, N.F., N.G., N.M., aff. jtes C-208/17 P à C-210/17 P ; 7 mars 2017, X. et X., aff. C-638/16 PPU, Dalloz actualité, 9 mars 2017, obs. D. Poupeau ; AJDA 2017. 497 ; ibid. 1106, chron. E. Broussy, H. Cassagnabère, C. Gänser et P. Bonneville ; D. 2018. 313, obs. O. Boskovic, S. Corneloup, F. Jault-Seseke, N. Joubert et K. Parrot ; Constitutions 2017. 299, chron. L. Imbert ; Rev. crit. DIP 2018. 59, note K. Parrot ), il est peu probable qu’elle invalide directement ce protocole. Dans l’hypothèse où elle considèrerait que l’Italie était compétente pour conclure cet accord, la juridiction de renvoi lui demande, à titre subsidiaire, de se prononcer sur la compatibilité du transfert et de la détention de ressortissants en Albanie en exécution du protocole avec des dispositions de la directive « Procédures » et de la directive « Accueil ». En outre, dans une autre affaire pendante, la Cour est interrogée sur la conformité des mesures prises en application du protocole avec les dispositions de la directive « Retour » (CJUE Sedrata, aff. C-414/25). Ces affaires lui donneront l’occasion de préciser les garanties substantielles et procédurales reconnues aux ressortissants de pays tiers, tant dans ces centres extraterritoriaux que dans ceux situés sur le territoire des États membres ou aux frontières, dans un contexte où l’entrée en vigueur du Pacte va conduire à ce qu’un nombre croissant de personnes y soient retenues.
En effet, bien que ce soit sur la base de l’« acquis » existant que la Cour admette qu’une procédure « à la frontière » ne doive pas forcément se dérouler dans un lieu situé géographiquement à la frontière, il ne peut être fait fi du contexte de l’entrée en vigueur des règles formant le « Pacte ». Ces dernières induisent des changements significatifs dans la manière dont les États membres et, en particulier ceux qui sont géographiquement situés à la frontière extérieure de l’Espace Schengen, appréhenderont la situation des personnes « en situation d’accès ». Le règlement (UE) 2024/1356 du 14 mai 2024 (JOUE 22 mai ; ci-après, le « règlement Filtrage ») institue, en effet, un mécanisme totalement nouveau dont l’objectif est d’éviter l’admission au séjour, même temporaire, de ressortissants qui n’ont pas été identifiés et soumis à des contrôles, notamment de sécurité. Durant le processus de filtrage, les ressortissants qui ne remplissent pas les conditions d’entrée ne sont « pas autorisés à entrer » (Règl. Filtrage, art. 6), et ce, alors même qu’ils sont bien physiquement présents sur le territoire d’un État membre. La fiction d’absence d’entrée n’a pas pour effet de délier l’État de son obligation de respecter les droits fondamentaux (CEDH 25 juin 1996, Amuur c/ France, n° 19776/92, pt 52, AJDA 1996. 1005, chron. J.-F. Flauss ; D. 1997. 203 , obs. S. Perez ; RFDA 1997. 242, étude H. Labayle ; RSC 1997. 457, obs. R. Koering-Joulin ; Règl. Filtrage, art. 3), mais de permettre la mise en place d’un cadre juridique « allégé » par rapport à celui applicable aux personnes qui séjournent sur le territoire (J.-P. Cassarino et L. Marin, The Pact on Migration and Asylum : Turning the European Territory into a Non-territory ?, EJML 24, 2022, p. 13). Le filtrage n’est en effet pas conçu comme étant une « procédure » (S. Peers, The new Screening Regulation – part 5 of the analysis of new EU asylum laws, 26 avr. 2024, consulté le 22 avr. 2026), mais comme une « mesure supplémentaire » complétant les vérifications aux frontières extérieures ou compensant le fait qu’elles n’ont pas été opérées (Règl. Filtrage, consid. 2). Il est « effectué en tout lieu adéquat et approprié désigné par chaque État membre, généralement situé aux frontières extérieures ou à proximité de celles-ci ou, à défaut, en d’autres lieux situés sur son territoire » (Règl. Filtrage, art. 8). Cette formule, particulièrement floue, permet une « proté-territorialisation » du filtrage : ce dernier peut prendre des formes changeantes, c’est-à-dire être opéré non seulement aux frontières ou dans les zones de transit, mais également dans d’autres lieux situés sur le territoire d’un État membre, voire à l’extérieur de ce territoire. À la différence de l’article 54 du règlement Procédures, le règlement Filtrage n’impose pas aux États membres de notifier à la Commission les lieux où le filtrage sera mené. Ce silence préserve, à tout le moins tant que la Cour ne s’est pas prononcée, la possibilité pour les États de créer des zones d’attente ad hoc, telle qu’elle existe en droit français (CESEDA, art. L. 341-1).
Lue dans le contexte du règlement Filtrage, la réponse de la Cour à la première question préjudicielle posée dans l’arrêt commenté peut ainsi être vue comme une anticipation de la nouvelle rédaction de son article 8 et, plus largement, des conséquences induites par ce nouveau mécanisme de tri des personnes à « la » frontière extérieure de l’Union. Cette dernière acquiert une unité à travers l’appréhension de la situation juridique des personnes « en situation d’accès » : celles qui ne remplissent pas les conditions pour la franchir seront retenues dans des sortes de « sas » ou plutôt de « nasses » dont il sera très difficile de ressortir. En effet, à la suite du filtrage, c’est-à-dire au bout de sept jours maximum, nombre de DPI seront obligatoirement ou facultativement placés en procédure d’asile à la frontière, puis de retour à la frontière, si leur demande est rejetée durant cette procédure. La procédure à la frontière est d’une durée maximale de douze semaines (Règl. Procédures, art. 51, § 2). Au vu de ses conditions d’application (ibid., art. 43), du fait que le recours à cette procédure peut être obligatoire (ibid., art. 45) et de la nature des décisions susceptibles d’être prises dans son cadre (ibid., art. 44), il n’est pas certain que les États membres parviennent à respecter ce délai. Or, cette difficulté se situe bien en trame de fond du raisonnement de la Cour dans sa réponse aux questions préjudicielles suivantes.
La dépendance de l’articulation des procédures vis-à-vis de la temporalité
L’objectif central de la nouvelle législation est d’éviter que l’accès au territoire des États membres n’engendre un séjour des DPI sur ce territoire. Par conséquent, il s’agit de les maintenir « en situation d’accès » aussi longtemps qu’une décision n’a pas été prise au sujet de leur demande. L’arrêt Danané permet ce maintien. En effet, si une décision n’a pas été prise dans le laps de temps où la procédure à la frontière est applicable, la procédure « normale », y compris accélérée, peut se dérouler dans la continuité de la procédure à la frontière, et ce même si, matériellement, le demandeur, pourtant autorisé à entrer sur le territoire, est maintenu en rétention à cette frontière.
L’absence d’incidence du maintien en rétention « à la frontière » sur le type de procédure suivie
Dans sa réponse à la deuxième question préjudicielle, la Cour confirme que, sous réserve de la dérogation prévue au § 3 de l’article 43, à l’issue du délai de quatre semaines, prévu au § 2, l’examen de la demande ne se poursuit plus dans le cadre de la « procédure à la frontière » (pt 58 de l’arrêt ; CJUE 14 mai 2020, FMS, FNZ, SA et SA junior, aff. jtes C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, préc., pt 235). La temporalité est ainsi l’unique critère d’applicabilité de cette procédure : après l’écoulement du délai de quatre semaines, elle n’est plus applicable, quelle que soit la situation matérielle du demandeur. Le maintien en rétention, y compris dans le même lieu, n’a pas d’incidence : il n’a pas pour effet de prolonger la procédure à la frontière. L’intéressé n’est plus retenu sur la base de cette procédure, mais conformément à la procédure de droit commun. Il est autorisé à entrer sur le territoire et l’examen de sa demande se déroule dans le cadre de la procédure normale.
Le lieu de rétention éventuelle, dans un premier temps assimilé à un « lieu situé à la frontière » – rappelons-le, non nécessairement situé géographiquement à cet endroit – peut désormais être considéré comme étant un « lieu situé sur le territoire » une fois que la procédure à la frontière n’est plus applicable – y compris s’il est géographiquement situé à la frontière –, et ce pour les mêmes raisons que celles exposées dans la réponse à la première question (pt 59 de l’arrêt). C’est donc ici encore le critère de l’autorisation ou de l’absence d’autorisation d’entrée qui détermine la qualification juridique du lieu de rétention. Une fois autorisé à entrer sur le territoire, un DPI peut être maintenu dans ce lieu désormais considéré comme étant « situé sur le territoire », que ce dernier soit effectivement situé sur le territoire ou non.
Ainsi, juridiquement autorisé à entrer sur le territoire, un demandeur peut rester en pratique retenu à la frontière géographique. L’article 13, § 6, de la directive (UE) 2024/1346 du 14 mai 2024 (JOUE 22 mai ; ci-après, la « directive Accueil refondue ») le permet explicitement. La Cour précise que les États membres peuvent procéder à cette « double qualification » d’un même lieu de rétention, pour autant que les règles procédurales et substantielles pertinentes pour chacune des procédures menées soient respectées (pt 62 de l’arrêt). En outre, encore faut-il, « dans l’intérêt des demandeurs », qu’ils soient informés qu’ils sont, par l’effet de l’expiration du délai de quatre semaines, autorisés à entrer sur le territoire et qu’ils se voient remettre un document attestant de leur statut de DPI ou qu’ils sont autorisés à demeurer sur le territoire (pt 63 de l’arrêt).
Par ailleurs, le fait que le changement de situation juridique d’un demandeur ne s’accompagne pas d’une modification de sa situation matérielle n’affecte pas la compétence matérielle et territoriale de l’autorité responsable de la détermination (pt 68 de l’arrêt). C’est l’expiration du délai de quatre semaines dans lequel se déroule la procédure à la frontière qui est susceptible d’avoir une incidence sur la compétence d’une telle autorité dans l’hypothèse où celle-ci serait différente de l’autorité compétente pour examiner les demandes traitées dans le cadre de la procédure normale, ce qui n’est pas le cas en Belgique. Ici encore, c’est donc la temporalité et le type de procédure suivie qui sont déterminants, et non la situation concrète de la personne. Une fois que la procédure à la frontière n’est plus applicable, les limitations matérielles de la compétence de l’autorité responsable de la détermination ne s’appliquent plus, ce qui signifie qu’elle n’est plus tenue de prendre uniquement soit une décision d’irrecevabilité, soit une décision considérant la demande comme manifestement infondée (pt 70 de l’arrêt).
La Cour n’estime donc pas nécessaire de répondre à la cinquième question préjudicielle qui a trait à l’office de la juridiction saisie d’un recours contre une décision prise dans le cadre d’une procédure initiée à la frontière (pts 88 s.). La juridiction de renvoi lui demandait si elle devait soulever d’office le dépassement du délai de quatre semaines dans cette situation. La Cour estime que les États membres n’étant pas tenus de statuer dans ce délai, la seule circonstance qu’il ait été dépassé ou que le requérant ait été maintenu en rétention ne met pas en cause la légalité de la décision. La raison pour laquelle le juge interne n’a pas à soulever d’office le défaut d’adoption d’une décision dans le délai de la procédure à la frontière au titre de son examen complet et ex nunc des faits et des points d’ordre juridiques, y compris les aspects procéduraux, tient à l’articulation des procédures. Si les procédures à la frontière et de droit commun sont bien distinctes d’un point de vue temporel, elles sont en réalité imbriquées en raison de l’objectif général de célérité du traitement des demandes.
L’incidence de l’objectif de célérité sur l’articulation des procédures
Dans le cadre de sa compétence de droit commun, l’autorité responsable de la détermination peut examiner une demande initialement traitée dans le cadre d’une procédure à la frontière dans le cadre d’une procédure normale, y compris « en priorité », afin de rejeter de manière accélérée les demandes irrecevables ou manifestement infondées et éventuellement maintenir le demandeur en rétention (pt 75 de l’arrêt).
L’objectif de célérité de la procédure d’asile permet de donner la priorité à l’examen de demandes, dans une liste non exhaustive de situations (pt 76 de l’arrêt). Il est indifférent que tous les actes d’instruction aient été accomplis ou non durant la procédure à la frontière. Ils peuvent valablement contribuer à fonder une décision prise en application d’une procédure normale ou prioritaire (pt 77 de l’arrêt). La Cour adhère ici à l’idée qu’exiger de l’autorité responsable qu’elle « effectue un examen de novo et qu’elle ne tienne pas compte des actes d’instruction effectués antérieurement serait contraire à l’impératif d’une procédure efficace et rapide » (pt 71 des conclusions). Pourtant, la juridiction de renvoi avait mis en avant le fait que, dans la pratique, le respect des principes de base et garanties fondamentales prévues au chapitre II de la directive Procédures pouvait être compromis par la brièveté des délais et le maintien à la frontière et que les actes d’instruction réalisés dans le cadre de la procédure à la frontière pouvaient être de moindre qualité. Sans interdire la prise en considération de ces derniers afin de se conformer à la volonté du législateur de l’Union (pt 77 de l’arrêt), la Cour souligne l’importance du respect des principes de base et garanties fondamentales lors de l’instruction et impose que le demandeur soit en mesure de formuler de nouvelles déclarations (pt 79 de l’arrêt). Il appartiendra donc aux juridictions nationales d’apprécier si ces principes et garanties ont été respectés tout au long de la procédure et de permettre aux demandeurs de formuler de nouvelles déclarations.
Par ailleurs, le seul fait que les actes d’instruction aient été accomplis dans le cadre de la procédure à la frontière ne s’oppose pas non plus à ce que le demandeur soit maintenu en rétention pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande qui ne pourraient être obtenus sans ce placement en rétention notamment lorsqu’il y a un risque de fuite (pt 80 de l’arrêt). Ici, la position de la Cour diffère de celle de son avocat général qui ne voyait pas bien quels autres éléments restent à obtenir lorsque tous les actes d’instruction, et notamment l’entretien personnel, ont été réalisés, et considérait par conséquent que le motif susmentionné de rétention, prévu par l’article 8, § 3, de la directive Accueil cessait de s’appliquer (pt 81 des conclusions).
Si la rétention reste par principe possible, l’autorité compétente est tenue de dûment vérifier que son prolongement à l’issue de la procédure à la frontière, pour un motif différent, est nécessaire, cette pratique « ne pouvant revêtir un caractère automatique et systématique » (pt 86 de l’arrêt). La rétention doit être proportionnée aux fins qu’elle poursuit sur la base d’une appréciation au cas par cas, la Cour rappelant que les motifs sont énumérés de manière exhaustive, répondent à un besoin spécifique, et ont un caractère autonome (pts 81 à 83 de l’arrêt). Bien que la durée de rétention ne soit pas limitée, les demandeurs doivent bénéficier de garanties procédurales permettant d’y mettre un terme dès que celle-ci cesse d’être nécessaire ou proportionnée eu égard à l’objectif qu’elle poursuit. Le placement en rétention doit faire l’objet d’un contrôle juridictionnel accéléré et le maintien en rétention doit être contrôlé à intervalles raisonnables (pt 84 de l’arrêt), l’autorité compétente étant tenue de vérifier, au cas par cas, si le prolongement de la rétention est nécessaire (pt 85 de l’arrêt).
Malgré cela, la procédure à la frontière et la procédure prioritaire semblent désormais former un continuum dans lequel les demandeurs peuvent rester placés en rétention. Si la Cour semble s’opposer à toute automaticité et systématicité du maintien en rétention des DPI, l’accueil physique sur le territoire tend à devenir moins la règle que l’exception. La rétention des DPI est en effet la norme dans le cadre des procédures à la frontière, puisque les demandeurs ne sont pas autorisés à entrer et que les États membres peuvent les placer en rétention pour statuer sur le droit d’entrée.
Néanmoins, jusqu’alors le recours à ces procédures revêtait un caractère exceptionnel et facultatif, ce qui ne sera plus le cas à partir du 12 juin, du moins pour certaines catégories de demandeurs. L’accueil sur le territoire concernera un nombre restreint de DPI. Quand bien même celui-ci sera prévu, il pourra ne pas être fondamentalement différent, du point de vue matériel, de celui réservé aux ressortissants soumis à la procédure à la frontière. La distinction entre rétention à la frontière et accueil sur le territoire est gommée par l’arrêt Danané et les évolutions résultant des règles issues du Pacte. Les procédures à la frontière comme les procédures de droit commun peuvent se dérouler à la frontière ou à proximité ou à l’intérieur du territoire ou, en toute logique, être extraterritorialisées, même si la Cour ne l’indique pas explicitement. En effet, à partir du moment où son raisonnement fait complètement fi de la territorialité, la Cour ouvre cette possibilité. Le droit de « rester » sur le territoire d’un État membre durant la procédure d’asile de droit commun peut alors être compris comme n’incluant pas un droit de demeurer ou d’être ramené physiquement sur ce territoire (pt 103 des concl. de l’avocat général Emiliou dans l’affaire Sedrata, aff. C-414/25, préc.). En somme, outre que la présence physique sur le territoire n’implique pas l’entrée juridique en application de la fiction de non-entrée, le droit d’entrer et celui de rester sur le territoire d’un État membre n’impliquent plus qu’un demandeur y soit physiquement présent. L’absence de présence, comme la présence, sont des fictions juridiques loin d’être « fictives » : ces fictions permettent tout à la fois d’invisibiliser les DPI et de rendre évident le fait que la territorialité de l’Union se construit via ces personnes.
CJUE 16 avr. 2026, Danané e.a., aff. jtes C-50/24 à C-56/24
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