Procès-verbal d’infraction nécessaire à l’établissement de la taxe d’aménagement et autorité de la chose jugée au pénal en cours d’instance devant le juge administratif
Le constat de la nullité d’un procès-verbal d’infraction en urbanisme par le juge répressif entraîne des conséquences bien au-delà du prétoire correctionnel : la taxe d’aménagement liquidée au vu de ce procès-verbal ne peut être maintenue et le juge administratif, saisi d’un recours en annulation du titre de perception, doit en tirer les conséquences.
La société civile immobilière du Domaine de Thanvillé, propriétaire d’un château, a fait l’objet d’une procédure de taxation d’office de la taxe d’aménagement à la suite d’un procès-verbal d’infraction dressé par la direction régionale des affaires culturelles le 2 septembre 2015 et constatant des travaux de restauration réalisés sans autorisation d’urbanisme.
La société a contesté devant le Tribunal administratif de Strasbourg le titre de perception portant recouvrement de la taxe d’aménagement émis le 5 février 2018, en soutenant notamment que les travaux réalisés sur des constructions classées au titre des monuments historiques sont dispensés d’autorisation d’urbanisme.
Par un jugement n° 2008383 du 12 janvier 2023, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la requête. La société civile immobilière a saisi la Cour administrative d’appel de Nancy, qui a transmis au Conseil d’État le pourvoi.
C’est la production en cassation par la société requérante, alors qu’elle ne l’avait pas fait devant le Tribunal administratif de Strasbourg, d’un jugement du Tribunal correctionnel de Colmar du 24 novembre 2016 constatant la nullité du procès-verbal d’infraction du 2 septembre 2015, qui donne un intérêt tout particulier à l’arrêt commenté.
L’arrêt du 15 décembre 2025, en annulant le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg et en renvoyant les parties devant celui-ci, précise à nouveau ce qu’il faut entendre par « procès-verbal constatant l’achèvement des constructions ou des aménagements en cause », date du fait générateur de la taxe d’aménagement dans la version applicable au litige de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme, puis tire les conséquences du constat par le juge pénal de la nullité de ce procès-verbal :
« 3. D’une part, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le titre de perception contesté a été émis pour le recouvrement d’une cotisation de taxe d’aménagement liquidée au vu d’un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme, dressé le 2 septembre 2015, constatant, à la date du 28 juillet 2015, la réalisation sans autorisation de travaux de construction et d’agrandissement. D’autre part, il ressort des pièces produites pour la première fois en cassation que par un jugement du 24 novembre 2016, dont il n’est pas contesté qu’il est devenu définitif, le Tribunal correctionnel de Colmar a constaté la nullité de ce procès-verbal, nécessaire à l’établissement de la taxe d’aménagement.
4. Il s’ensuit que l’autorité de la chose jugée au pénal fait obstacle au maintien du dispositif du jugement attaqué, qui rejette la demande de la société tendant à la décharge de la cotisation de taxe d’aménagement en litige, établie au vu de ce procès-verbal. La société est ainsi fondée à en demander l’annulation ».
Le procès-verbal d’infraction, acte « nécessaire » à l’établissement de la taxe d’aménagement
La taxe d’aménagement, régie par l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme puis par l’article 1635 quater F du code général des impôts depuis le 1er septembre 2022, est perçue par les communes ou établissements publics de coopération intercommunale, la métropole de Lyon, les départements, la collectivité de Corse et la région d’Île-de-France en vue « de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs » définis à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, et notamment le renouvellement et le développement urbain (C. urb., art. L. 331-1).
En principe, le fait générateur de la taxe est assez simple à déterminer. Il s’agit de la date de délivrance de l’autorisation de construire ou d’aménager, celle de délivrance du permis modificatif, celle de la naissance d’une autorisation tacite de construire ou d’aménager ou celle de la décision de non-opposition à une déclaration préalable.
Dans le cas d’une « construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager », la date du fait générateur de cette taxe est « celle du procès-verbal constatant la ou les infractions », selon la rédaction de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme en vigueur jusqu’au 30 décembre 2014, et depuis cette date, « celle du procès-verbal constatant l’achèvement des constructions ou des aménagements en cause », que ce soit dans l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme jusqu’au 1er septembre 2022, ou dans l’article 1635 quater F du code général des impôts désormais.
Il peut être étonnant, au premier abord, que le Conseil d’État établisse un lien direct entre le « procès-verbal constatant l’achèvement des constructions ou des aménagements en cause » et un « procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme » constatant seulement « la réalisation sans autorisation de travaux de construction et d’agrandissement », sans certitude sur le caractère achevé des travaux.
Ni les conclusions du rapporteur public sous l’arrêt, ni le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg ne permettent de se convaincre que le procès-verbal d’infraction litigieux faisait état expressément d’aménagements achevés, au sens de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme applicable au litige. Dans l’arrêt sous commentaire, la formulation retenue par le Conseil d’État n’est guère plus éclairante, le terme choisi pour décrire les travaux (en l’espèce, des travaux de restauration dont on ignore l’ampleur) qui ont fait l’objet du procès-verbal d’infraction est « la réalisation » sans que l’on sache s’il s’agit d’une réalisation « achevée » ou d’une réalisation en cours.
Ce doute ne se dissipe pas à la lecture des conclusions de Madame Céline Guibe, rapporteure publique, qui précise « le paysage jurisprudentiel eût-il été vierge en la matière, nous vous aurions volontiers proposé de vous écarter de la lettre de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme, pour retenir que le fait générateur de la taxe intervient à l’achèvement des travaux », tout en faisant référence, dans la première partie de ses conclusions, à une rédaction de l’article L. 331-6 du code de l’urbanisme non applicable au litige : « [la date] du procès-verbal constatant la ou les infractions ».
L’absence de véritable précision sur ce point est regrettable dans la mesure où un procès-verbal d’infraction peut porter sur des travaux en cours, par nature non achevés. En effet, l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme ne prévoit aucune distinction entre le caractère achevé ou non achevé de travaux en infraction : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire ».
En réalité, ce raccourci sémantique n’est pas si surprenant dans la mesure où le Conseil d’État, depuis 2021, ne fait aucune distinction, en droit fiscal de l’urbanisme, entre procès-verbal d’infraction et procès-verbal constatant l’achèvement des travaux, en retenant que le « procès-verbal d’infraction » est « nécessaire à l’établissement de la taxe d’aménagement » (CE 10 déc. 2021, n° 431472, Lebon 
).
Il est donc permis de continuer à penser que tout procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme est donc, a minima en matière fiscale, un « procès-verbal constatant l’achèvement des constructions ou aménagements » réalisés en méconnaissance des obligations résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager.
Il faut donc retenir, du côté du redevable, qu’il est toujours vain de tenter de dissocier un procès-verbal d’infraction d’un procès-verbal constatant l’achèvement des constructions lorsqu’il conteste un titre de perception d’une taxe d’aménagement.
Pour l’administration, cette solution est facilitatrice : un procès-verbal d’infraction ne constatant pas, précisément, le caractère achevé ou non des constructions en infraction peut suffire à déterminer la date du fait générateur, ce qui ne complique pas outre mesure la perception de la taxe d’aménagement.
En revanche, dès lors qu’est constatée la nullité de ce procès-verbal, le couperet est bien plus sévère : la taxe d’aménagement ne peut plus être maintenue.
Les conséquences du constat, par le juge pénal, de la nullité du procès-verbal
Par jugement du 24 novembre 2016, qui n’a pas été frappé d’appel, le Tribunal correctionnel de Colmar a constaté la nullité du procès-verbal d’infraction du 2 septembre 2015, « faute pour l’administration », précise Madame Guibé, rapporteure publique, « d’avoir sollicité et obtenu l’autorisation du représentant du propriétaire ou de l’occupant des lieux avant de procéder au contrôle du 28 juillet 2015 ».
Dans ses conclusions, Madame Guibé, propose d’en tirer une conséquence déterminante pour l’issue du litige administratif : « dans la mesure où la taxe est, en l’occurrence, exclusivement fondée sur le procès-verbal d’infraction, son annulation par le juge pénal ne permet pas, à notre sens, de la maintenir ».
Elle est suivie sur ce point par la formation de jugement : « Il s’ensuit que l’autorité de la chose jugée au pénal fait obstacle au maintien du dispositif du jugement attaqué, qui rejette la demande de la société tendant à la décharge de la cotisation de taxe d’aménagement en litige, établie au vu de ce procès-verbal ».
Le fait que le moyen tiré de la méconnaissance de l’autorité de chose jugée au pénal soit soulevé pour la première fois devant le Conseil d’État ne pose pas difficulté : ce moyen est d’ordre public (CE 16 févr. 2018, n° 395371, Dalloz actualité, 21 févr. 2018, obs. E. Maupin ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2018. 365 ; ibid. 852 , chron. S. Roussel et C. Nicolas ; RFDA 2018. 1091, note G. Simon et C. Sourzat ).
La solution pourrait ne pas surprendre du tout, le Conseil d’État reconnaissant l’autorité de la chose jugée au pénal depuis un arrêt de 1929 (CE, sect., 12 juill. 1929, Lebon 716).
À y regarder de plus près, un tel raisonnement se démarque toutefois de la grille classique d’identification de l’autorité de la chose jugée au pénal, qui fixe trois critères : le jugement doit être rendu par une juridiction de jugement, il doit être définitif et il doit statuer sur le fond de l’action publique (v. en ce sens, J.-Cl. Adm., v° Autorité des décisions judiciaires en matière administrative, fasc. 1068).
Les deux premiers critères sont remplis en l’espèce : le jugement est rendu par une juridiction de jugement, le tribunal correctionnel et il est définitif.
Le traitement du troisième critère par le Conseil d’État dans l’arrêt sous commentaire doit être examiné avec plus d’attention : en principe, l’autorité de la chose jugée n’est attachée qu’aux jugements statuant sur le fond de l’action publique (CE, ass., 5 mai 1976, Lerquemain, n° 98276, Lebon ).
Or, il paraît bien sûr impossible que le Tribunal correctionnel de Colmar du 24 novembre 2016 se soit prononcé sur le fond de l’action publique dans la mesure où il a constaté la nullité du procès-verbal d’infraction.
Madame Guibé, rapporteure publique, a été à juste titre, particulièrement prudente sur la portée à donner de la décision à venir : « même si vous ne l’avez, selon nos recherches, jamais jugé, il nous semble qu’une telle nullité fait partie de l’autorité de la chose jugée au pénal ».
Il convient donc d’éviter d’en déduire que le Conseil d’État a voulu neutraliser le troisième critère d’identification de l’autorité de la chose jugée au pénal et il serait beaucoup trop hâtif de penser que le Conseil d’État a cherché à ériger en principe général que la nullité d’un acte de procédure pénale soit revêtue de l’autorité de la chose jugée au pénal.
Au contraire, selon nous, c’est la configuration du litige qui a conduit à la solution retenue : c’est uniquement parce que le procès-verbal d’infraction est « nécessaire » à l’établissement de la taxe d’aménagement et qu’il a été annulé par le juge répressif que le Conseil d’État a statué en ce sens.
En tout état de cause, il faut retenir qu’une telle issue, favorable au requérant, implique nécessairement une chronologie très particulière et un important alignement des planètes.
En premier lieu, pour que la jurisprudence commentée puisse être appliquée, il faut que la décision définitive du juge répressif intervienne avant l’issue de la procédure d’annulation du titre de perception de la taxe d’aménagement devant le juge administratif. On sait pourtant que, devant certaines cours d’appel, le délai d’audiencement d’un dossier en droit pénal de l’urbanisme peut dépasser les quatre années : la tâche est donc ardue pour le prévenu dans l’hypothèse d’un appel du jugement correctionnel rendu en première instance.
En second lieu, si le procès-verbal d’infraction doit être transmis sans délai au parquet (C. urb., art. L. 480-1), il est toujours possible que le tribunal correctionnel ne soit en réalité jamais saisi, soit par l’effet négatif de l’opportunité des poursuites (les infractions en droit de l’urbanisme ne font partie que très rarement des priorités dans les politiques pénales des parquets en France), soit parce qu’une ordonnance pénale a été privilégiée par le ministère public.
Sans saisine d’une juridiction pénale de jugement, le justiciable ne pourra alors jamais tenter de faire constater la nullité du procès-verbal d’infraction d’urbanisme, ce pouvoir n’appartenant pas à la juridiction administrative : « un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme a le caractère d’un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires » (CE 1er avr. 2015, n° 369404, Dalloz actualité, 13 avr. 2015, obs. R. Grand ; Lebon ; AJDA 2015. 718 ).
La stratégie contentieuse est dès lors particulièrement contre-intuitive, le justiciable ayant paradoxalement tout intérêt à être poursuivi devant le tribunal correctionnel pour pouvoir, a minima, soulever, et, dans des circonstances favorables, obtenir devant le juge répressif la nullité du procès-verbal.
Si le dossier est orienté vers une procédure dite « d’ordonnance pénale », le justiciable poursuivi pour une infraction en urbanisme et qui a des raisons de penser que le procès-verbal peut être frappé de nullité sera bien inspiré de faire opposition dans le délai de quarante-cinq jours prévu à l’article 41-4 du code de procédure pénale. Il pourra alors être convoqué devant le tribunal correctionnel et tenter de faire « coup double » en obtenant le constat de la nullité du procès-verbal d’infraction : être relaxé pour les faits qui ne trouvent leur fondement que dans le procès-verbal d’infraction et faire échec à l’établissement de la taxe d’aménagement.
Mais une telle stratégie semble difficile à conseiller tant elle peut s’apparenter à une partie de roulette russe : si l’exception de nullité n’est pas admise par le juge correctionnel, le prévenu risque une condamnation pénale qui s’ajoute au paiement de la taxe d’aménagement qu’il échouera à faire annuler par le juge administratif au motif de la nullité du procès-verbal.
par Antonin Hudrisier, Avocat au barreau de Toulouse, spécialiste en droit public
© Lefebvre Dalloz