Protection de l’environnement et droit de propriété : la Cour européenne étend sa méthode en matière d’obligations positives
L’affaire Tishkina c/ Bulgarie pourrait apparaître comme un contentieux très localisé, lié aux conséquences de l’exploitation minière clandestine dans une région marquée par l’histoire charbonnière. L’intérêt de l’arrêt dépasse pourtant largement ce contexte particulier. Sans qualifier l’affaire de litige environnemental, la Cour y mobilise la méthode d’analyse élaborée dans sa jurisprudence relative aux risques environnementaux pour apprécier les obligations positives de l’État au regard de l’article 1 du Protocole n° 1. La décision illustre ainsi l’extension progressive de cette grille d’analyse à des situations où les atteintes aux biens résultent de phénomènes territoriaux durables auxquels les autorités publiques doivent apporter une réponse effective.
La requérante est propriétaire d’une maison dans la ville de Pernik, région historiquement marquée par l’exploitation du charbon.
Après la fermeture de la mine industrielle au début des années 60, l’exploitation clandestine de charbon s’est progressivement développée à partir de la fin des années 90 : des groupes d’anciens mineurs ont creusé des galeries souterraines afin d’extraire du charbon destiné au marché noir, phénomène qui a fini par concerner plusieurs centaines de personnes dans la ville.
La maison de la requérante, acquise par sa mère en 1995, se situait au-dessus de galeries creusées par ces mineurs illégaux. À partir de 2010, la requérante et sa mère ont constaté la présence d’activités minières sous leur habitation, accompagnée de bruits de creusement, de vibrations et de fissures apparaissant progressivement dans le bâtiment. Malgré de nombreuses plaintes adressées aux autorités municipales, à la société concessionnaire et à diverses institutions publiques, les activités minières se sont poursuivies.
Les dommages se sont aggravés au fil du temps : fissures importantes dans les murs, déformation des fenêtres, affaissement du sol et instabilité générale de la maison. La requérante a quitté le logement en 2013, estimant qu’il n’était plus habitable. En 2015, un glissement de terrain important a aggravé la situation et une expertise ultérieure a conclu que la maison était devenue irréparable.
La requérante a engagé une action en responsabilité contre la municipalité de Pernik, soutenant que celle-ci avait omis de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à l’exploitation illégale. Les juridictions administratives ont rejeté sa demande, estimant d’une part que la responsabilité incombait à la société concessionnaire et d’autre part que la municipalité avait pris les mesures relevant de sa compétence.
Saisie sur le fondement de l’article 1 du Protocole n° 1, la Cour européenne des droits de l’homme conclut que les autorités bulgares n’avaient pas pris les mesures raisonnables nécessaires pour protéger la propriété de la requérante contre les dommages causés par l’exploitation minière illégale.
L’arrêt s’inscrit ainsi dans la jurisprudence relative aux obligations positives des États. Toutefois, l’intérêt de l’affaire tient à la combinaison de deux éléments rarement réunis : d’une part, les atteintes au droit de propriété proviennent d’activités illégales de particuliers ; d’autre part, la Cour mobilise pour les analyser une méthode élaborée dans le contentieux des risques environnementaux.
L’obligation positive de protéger la propriété face aux atteintes résultant d’activités privées
La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole n° 1 peut imposer aux États des obligations positives visant à assurer la protection effective des biens lorsque leur jouissance dépend de l’action des autorités publiques. Cette logique, déjà présente dans la jurisprudence relative aux risques environnementaux ou industriels, conduit la Cour à examiner si les autorités ont pris les mesures raisonnables permettant de prévenir les dommages subis par la requérante.
L’affaire présente toutefois une particularité notable : les dommages résultaient d’activités illégales menées par des particuliers et non d’une activité autorisée ou menée par l’État. La Cour souligne néanmoins que cette circonstance n’exclut pas l’existence d’obligations positives lorsque les autorités sont informées d’un phénomène susceptible de porter atteinte aux biens des particuliers. L’État peut ainsi voir sa responsabilité engagée non pour avoir directement causé les dommages, mais pour ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour prévenir des atteintes prévisibles aux droits protégés par la Convention.
Sous cet angle, l’arrêt marque une évolution significative. En examinant la réaction des autorités face à un phénomène d’exploitation minière clandestine impliquant des groupes organisés, la Cour esquisse une forme de contrôle conventionnel de l’inaction étatique face à des activités criminelles ayant des effets environnementaux ou territoriaux. La question posée n’est plus seulement celle de la régulation d’activités dangereuses licites, mais plus largement celle de la capacité de l’État à prévenir les conséquences dommageables d’activités illégales affectant les biens privés.
Si la Cour rappelle la marge d’appréciation dont disposent les autorités en matière de protection de la propriété, la méthode qu’elle utilise est révélatrice.
L’application inédite de la jurisprudence relative aux risques environnementaux
Pour apprécier la réponse des autorités, la Cour adopte une méthode d’analyse en trois étapes consistant à examiner successivement l’évaluation du phénomène, les mesures de prévention et les actions visant à combattre les comportements à l’origine du dommage. Cette structure est explicitement inspirée de l’arrêt Cannavacciuolo c/ Italie, dans lequel la Cour était confrontée à un phénomène de pollution diffuse résultant d’activités criminelles multiples et difficilement attribuables à une source unique (CEDH 30 janv. 2025, nos 39742/14, 51567/14, 74208/14 et al.). Face à ce type de risque systémique, la Cour a développé une méthode d’analyse fondée sur l’évaluation globale du phénomène, la prévention des risques et la réaction des autorités. C’est précisément cette grille de lecture qu’elle transpose ici au contentieux du droit de propriété.
La Cour ne présente toutefois pas l’affaire comme un litige environnemental. L’environnement n’est jamais mentionné comme tel dans le raisonnement. Pourtant, la méthode appliquée – évaluation du phénomène, prévention des risques et réaction des autorités – correspond précisément à celle élaborée dans les affaires relatives à la gestion de risques environnementaux affectant la vie ou la santé des populations.
La Cour examine d’abord si les autorités ont procédé à une évaluation globale du phénomène. Or, elle constate l’absence de données consolidées sur l’ampleur de l’exploitation minière illégale à Pernik, les autorités ne disposant que d’informations fragmentaires provenant notamment de rapports de police ou de sources médiatiques. De même, l’évaluation géologique détaillée de la zone concernée n’a été réalisée qu’après le glissement de terrain de 2015, lorsque les dommages subis par la maison de la requérante étaient déjà irréversibles.
La Cour examine ensuite les mesures préventives adoptées pour limiter les risques. Avant 2015, les autorités se sont essentiellement contentées de reboucher les entrées des tunnels creusés par les mineurs illégaux. Cette mesure s’est révélée inefficace, les galeries étant systématiquement rouvertes. Des mesures plus efficaces, telles que la surveillance policière permanente ou la stabilisation des galeries, n’ont été mises en œuvre qu’après le glissement de terrain de 2015.
Enfin, la Cour examine les mesures visant à lutter contre l’exploitation minière illégale elle-même. Les sanctions administratives infligées aux mineurs se limitaient à de faibles amendes, dont il n’était pas certain qu’elles aient été effectivement payées. Par ailleurs, les poursuites pénales étaient rarement engagées en raison de la faible valeur économique du charbon extrait. La criminalisation spécifique de l’exploitation minière illégale n’est intervenue qu’en 2017, soit après les faits litigieux.
En appliquant à l’article 1 du Protocole n° 1 une méthode d’analyse développée dans des affaires relatives aux risques environnementaux – fondée sur l’évaluation des risques, la prévention et la réaction des autorités – la Cour rapproche progressivement le contentieux du droit de propriété de celui des atteintes environnementales.
Cette approche confirme que le droit de propriété peut constituer un vecteur important de contrôle des défaillances de l’action publique face à des phénomènes environnementaux ou territoriaux. L’article 1 du Protocole n° 1 apparaît ainsi de plus en plus comme un instrument de contrôle de la capacité des autorités publiques à prévenir et gérer des phénomènes territoriaux susceptibles d’affecter durablement les biens des particuliers.
Si la méthode utilisée révèle l’influence de la jurisprudence environnementale, l’analyse des juges européens conduit également à mettre en lumière une défaillance plus profonde : celle de la gouvernance publique face à un phénomène territorial devenu continu.
Une défaillance systémique dans la gestion d’un phénomène territorial continu
Au-delà des mesures ponctuelles adoptées, la Cour met en évidence une défaillance structurelle de la réponse publique face au phénomène d’exploitation minière illégale.
L’examen de la correspondance échangée entre les différentes autorités révèle une incertitude persistante quant à l’autorité compétente pour agir. La municipalité, le ministère de l’Économie, la police et la société concessionnaire se renvoyaient mutuellement la responsabilité de la gestion du problème. Cette fragmentation institutionnelle a contribué à l’absence de mesures efficaces avant que les dommages ne deviennent irréversibles.
La Cour relève également que la situation de la requérante s’inscrivait dans un phénomène plus large affectant l’ensemble du quartier, voire la ville de Pernik. Les dommages subis par la maison de la requérante apparaissent ainsi comme l’expression d’un problème structurel auquel les autorités n’ont pas apporté de réponse coordonnée.
Dans ces conditions, la Cour conclut que les autorités n’ont pas pris les mesures raisonnables nécessaires pour protéger la propriété de la requérante. L’absence de clarification des responsabilités institutionnelles, la fragmentation de l’information et l’insuffisance des mesures prises ont conduit à une rupture du juste équilibre entre l’intérêt général et la protection du droit de propriété.
Traditionnellement appréhendé comme un droit essentiellement individuel, centré sur la protection d’un bien déterminé, l’article 1 du Protocole n° 1 apparaît ici dans une perspective plus large. Lorsqu’une atteinte aux biens s’inscrit dans un phénomène territorial ou environnemental plus vaste, l’analyse ne se limite plus à la situation individuelle du requérant mais s’étend à l’organisation de la réponse publique face au risque. Le droit de propriété devient alors, indirectement, un instrument de contrôle de la capacité des autorités à prévenir et gérer des phénomènes susceptibles d’affecter l’environnement et les territoires.
par Manuela de Ravel d’Esclapon, Docteur en droit, Avocat au barreau de Strasbourg, Chargée d’enseignement à l’Université de Strasbourg
CEDH 3 mars 2026, n° 4711/20 (en anglais)
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