Qualification de terrain à bâtir en ZAC : l’expropriant doit prouver l’insuffisance des réseaux

22.01.2026

Lorsqu’un terrain est situé dans une zone devant faire l’objet d’un aménagement d’ensemble, c’est à l’expropriant qui conteste la qualification de terrain à bâtir au motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux de prouver cette insuffisance.

Dans le cadre de l’aménagement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) de la Collonge, une parcelle d’une superficie de 1 443 m² est expropriée par la commune de Gleizé. La Cour d’appel de Lyon considère que la parcelle doit être qualifiée de terrain à bâtir et fixe le montant de l’indemnité d’expropriation à 191 476 €.

La commune conteste cette qualification et demande que l’indemnité soit fixée à 92 412 €. Elle considère que l’exproprié doit démontrer que la parcelle expropriée est desservie par des réseaux adaptés. En retenant que la charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux appartient à la seule partie expropriante, qui ne démontre pas une telle insuffisance, la cour d’appel n’a pas donné de base légale à sa décision.

La Cour de cassation n’est pas de cet avis. Lorsque la qualification de terrains à bâtir est contestée au seul motif de l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l’ensemble de la zone, il incombe à l’expropriant, responsable de l’aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier d’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique (C. expr., art. R. 112-5), de prouver cette insuffisance. La cour d’appel a énoncé, à bon droit, que l’expropriante, responsable de l’aménagement de la ZAC, était seule à même de rapporter des éléments de preuve concrets sur l’existence, la configuration et la capacité suffisante des réseaux au regard de la zone. Ayant souverainement retenu que l’expropriante ne rapportait pas cette preuve, elle en a exactement déduit, sans inverser la charge de la preuve, que les terrains expropriés devaient être qualifiés de terrains à bâtir.

Remarques

Afin d’éviter que la collectivité publique soit amenée à payer les plus-values apportées par les travaux qu’elle réalise (voiries, adduction d’eau, équipements, etc.), le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique prévoit que la qualification de « terrain à bâtir » ne peut être réservée qu’à des terrains remplissant un certain nombre de conditions.

Une telle qualification est ainsi réservée aux terrains qui, quelle que soit leur utilisation, sont à la fois (C. expr., art. L. 322-3) :

situés dans un secteur désigné comme constructible par un plan local d’urbanisme ;

effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, le cas échéant, un réseau d’assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains.

Lorsque les terrains sont situés dans une zone désignée par un plan local d’urbanisme comme devant faire l’objet d’une opération d’aménagement d’ensemble, cette dimension doit être appréciée au regard de l’ensemble de la zone (Civ. 3^e, 4 avr. 2019, n° 18-10.989, Dalloz actualité, 18 avr. 2019, obs. R. Grand ; D. 2019. 761 ; RDI 2019. 320 obs. R. Hostiou).

Dans l’affaire ayant débouché sur l’arrêt rapporté, la première condition n’était pas contestée.

Le débat portait sur la seconde condition et précisément sur la dimension des réseaux dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble.

Rappelons tout d’abord que l’existence, la proximité et la capacité des réseaux relèvent de l’appréciation souveraine des juges du fond (Civ. 3^e, 15 déc. 1993 n° 91-70.350 ; 13 mars 1996, n° 95-70.037).

Mais qu’en est-il de la charge de la preuve du caractère suffisant des réseaux ?

Comme le souligne Madame Rat, conseillère référendaire, les juridictions du fond sont divisées en la matière. Certaines font peser une telle charge sur l’exproprié (Rennes, 20 janv. 2017 n° 15/08046 ; Caen, 26 juin 2024 n° 23/01122), d’autres sur l’expropriant (Paris, 31 janv. 2013 n° 09/10859 ; Lyon, 22 oct. 2024, n° 23/05237, dans la présente affaire), tandis que d’autres « plus nuancées » analysent les pièces produites par chacune des parties (Orléans, 13 juin 2017, n° 16/02904).

Pour la première fois à notre connaissance, la Cour de cassation prend position : dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble, la charge de la preuve de l’insuffisance des réseaux incombe à l’expropriant. La solution semble logique. Comme le relève la cour d’appel de Lyon, argument repris par la Cour de cassation, l’expropriant est le seul « à même de rapporter les éléments de preuve concrets sur l’existence, la configuration et la capacité des réseaux » et « il ne peut être reproché à l’exproprié ni au commissaire du gouvernement de ne pas rapporter la preuve du caractère suffisant du dimensionnement ».

Cette solution peut-elle être étendue aux situations où la dimension des réseaux est appréciée au regard des seuls terrains expropriés et non à l’échelle d’une zone d’aménagement ? Cela n’est pas certains dans la mesure où l’expropriant n’est pas forcément responsable de l’aménagement des terrains et donc à même d’apporter des éléments de preuve portant sur le dimensionnement des réseaux comme c’est le cas dans une ZAC.

Civ. 3^e, 8 janv. 2026, FS-B, n° 24-22.726

par Olivier Desumeur, Département Immobilier Lefebvre Dalloz