Quand la détermination du rapport entre un schéma d’aménagement régional et un permis de construire se corse…

20.01.2026

Les projets situés sur des communes corses non couvertes par un document d’urbanisme légalement applicable doivent être conformes aux prescriptions du Plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) relatives aux espaces stratégiques qu’il définit.

La création, en remplacement de l’ancien schéma d’aménagement de la Corse (SAC) approuvé en 1992, du PADDUC avec la loi nº 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, « concrétise une volonté du législateur de donner à la collectivité territoriale de Corse une plus grande autonomie dans l’organisation de son espace » en conférant aux autorités insulaires des prérogatives urbanistiques dont sont dépourvues par principe les collectivités territoriales de droit commun (O. Le Bot, Droit de l’urbanisme, 2^e éd., Dalloz Action, pt 253.05). L’actuel PADDUC, qui constitue le « document stratégique d’aménagement » de l’île de Beauté (Communiqué de presse du Conseil des ministres du 29 juin 2011), fixe la destination générale des différentes parties du territoire insulaire au sein d’une carte dont l’échelle est déterminée par délibération de l’Assemblée de Corse (CGCT, art. L. 4424-9, I, al. 6) ; concrètement, ce document prévoit un objectif de protection et de maintien d’un minimum de 105 000 hectares d’espaces stratégiques (constitués not., de terres cultivables et à potentialité agro-pastorale) et donne, à titre indicatif, les surfaces concernées par commune (CAA Marseille, 12 déc. 2023, n^os 22MA00444, 22MA00862 et 23MA01281)

Le Conseil d’État saisi des effets du PADDUC sur les autorisations d’urbanisme

Cohérence oblige, le législateur a organisé certains des effets du PADDUC sur les documents et autorisations d’urbanisme : le code général des collectivités territoriales prévoit, d’une part, que les documents d’urbanisme locaux devront être compatibles avec le plan, en particulier avec la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l’île (CGCT, art. L. 4424-9, III) et, d’autre part, que les dispositions du PADDUC relatives à certains espaces géographiques limités présentant un caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement seront, en l’absence de schéma de cohérence territoriale (SCoT), de plan local d’urbanisme (PLU), de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu, opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d’autorisation prévues au code de l’urbanisme (CGCT, art. L. 4424-11, II, in fine ; v. pour une application du principe d’opposabilité, CE 23 févr. 2024, Société Carbuccia, n° 470783).

Si les modifications apportées au régime d’élaboration du PADDUC par la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 relative au PADDUC ont, selon ses promoteurs, cherché à « renforcer la sécurité juridique, en précisant la façon dont le PADDUC s’inscrit dans la hiérarchie des normes en matière d’urbanisme » (Étude d’impact de la loi, p. 4), force est cependant de constater que ce texte, qui a pourtant posé clairement le principe d’opposabilité directe aux autorisations d’urbanisme de la définition des espaces stratégiques en l’absence de document d’urbanisme local, reste taisant sur la nature du rapport entre le PADDUC et les autorisations d’urbanisme lorsque la commune d’implantation du projet n’est couverte par aucun document d’urbanisme. Et si, depuis son approbation en 2015, les documents cartographiques du PADDUC ont été visés par plusieurs décisions de justice – notamment celle du Conseil constitutionnel (Cons. const. 25 nov. 2016, n° 2016-597 QPC, AJDA 2016. 2302 ; D. 2016. 2403 ; Constitutions 2016. 718, chron. ), saisi par des communes d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le pouvoir reconnu à la collectivité territoriale de Corse de déterminer l’échelle des cartes et de localiser les espaces remarquables, et celle de la Cour administrative d’appel de Marseille (CAA Marseille, 24 mai 2019, n° 18MA01215), saisie d’un recours critiquant les échelles retenues pour les cartes du PADDUC – les juges du Palais-Royal n’avaient jusqu’alors jamais été invités à prendre position sur cette question des liens entre le PADDUC et un permis de construire.

C’est chose faite dans une décision du 9 décembre 2025. Dans cette affaire, le premier édile d’une commune corse non couverte par un SCoT, un PLU, un schéma de secteur, une carte communale ou un document équivalent, avait délivré à une société un permis de construire portant sur la réalisation d’un ensemble de commerces et de logements. Considérant que le permis avait été accordé en méconnaissance des orientations réglementaires du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), la Cour administrative d’appel de Marseille avait annulé le permis ; le Conseil d’État était subséquemment saisi de l’affaire en cassation par la société pétitionnaire.

Compatibilité entre PADDUC et éventuels documents d’urbanisme inférieurs

Faute de définitions légales et objectives, les rapporteurs publics du Conseil d’État et la doctrine administrative ont apporté, au gré des opportunités, des éclairages bienvenus – certains particulièrement didactiques – sur l’utilisation, par les autorités administratives concernées et le juge administratif, des notions spécifiques de conformité et de compatibilité entre deux normes sises à des strates différentes de la très complexe pyramide normative urbanistique.

Le rapport « de droit commun » (Encyclopédie des collectivités locales, v° Plan local d’urbanisme : contenu, par P. Peynet, 2024, chap. 2, folio n° 05317) entre deux normes d’urbanisme, qualifié de lien de compatibilité, postule que « la norme inférieure ne doit pas rendre impossible la réalisation de la norme supérieure » (L. Touvet, concl. sur CE 10 févr. 1997, n° 125534, Lebon ; D. 1997. 88 ; BJDU 1997. 21). Une circulaire du ministère en charge de l’urbanisme en date du 4 mai 2011 précise, pédagogiquement, que le document inférieur est compatible avec le document de portée supérieure lorsque le premier « n’est pas contraire aux orientations ou aux principes fondamentaux [du second] document et qu’il contribue, même partiellement, à leur réalisation » (Circ. du 4 mai 2011 relative à la mise en œuvre des schémas d’aménagement et de gestion des eaux, NOR : DEVL1108399C). On comprend alors que la souplesse de ce lien permet de préserver une certaine liberté d’action des collectivités territoriales en matière d’urbanisme (CE 15 oct. 2007, n° 269301, Dalloz actualité, 26 oct. 2007, obs. A. Vincent ; Lebon ; AJDA 2007. 2010 ; RDI 2007. 446, obs. P. Soler-Couteaux ; J.-M. Rainaud, Le principe d’équilibre : la diagonale du flou, AJDA 2021. 25 ). A contrario, le rapport de conformité, nettement moins relâché, exige le strict respect des dispositions de la règle d’urbanisme supérieure ; son contrôle « permet de confronter [une décision] à chacune des dispositions applicables [de la norme supérieure] » (concl. J.-F. de Montgolfier sur la décision).

L’appréciation d’un rapport de compatibilité est donc plus délicate – à la fois plus large et plus subjective – que celle d’un rapport de conformité, comme l’illustre une affaire relative à la création d’un Center Park. La Cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 16 déc. 2016, n° 15LY03097), ayant jugé qu’un arrêté préfectoral d’autorisation « Loi sur l’eau » n’était pas compatible avec le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) dont l’objet était d’assurer la préservation des zones humides sur le site ou à proximité de celui-ci (78 % des zones humides étaient concernées par le projet alors que les mesures compensatoires ne portaient que sur 26 %) s’était faite censurer par le Conseil d’État en raison de la prise en compte par le juge du fond de la contrariété à un seul objectif du SDAGE ; or, si les autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs, le respect de ce rapport impose, pour le préfet comme pour le juge, une analyse globale de tous les objectifs du schéma (CE 21 nov. 2018, Société Roybon Cottages, n° 408175, Dalloz actualité, 30 nov. 2018, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2018. 2317 ; RFDA 2019. 509, note A. Van Lang ).

Aussi, remarquablement résumée par Henri Savoie dans ses conclusions sur une affaire Leroy-Merlin (CE 10 juin 1998, n° 176920, Lebon ) – dans laquelle le Conseil d’État avait admis la légalité d’un classement en zone d’urbanisation future d’un plan d’occupation des sols d’une petite partie d’une coupure verte alors que le schéma directeur lui faisait obligation d’en assurer la « protection intégrale » – la confrontation de ces définitions permet d’en conclure que « la compatibilité se distingue de la conformité en ce que la seconde implique un rapport de stricte identité alors que la première se satisfait d’une non contrariété ».

À défaut de document d’urbanisme applicable, conformité entre cartographie du PADDUC et autorisation d’urbanisme

Le PADDUC présente une incontestable vocation stratégique, ainsi que le rappelle le communiqué de presse du Conseil des ministres du 29 juin 2011. D’autres documents comparables, tels le schéma directeur d’aménagement de la région d’Île-de-France (SDRIF) ou les schémas d’aménagement régionaux (SAR) d’outre-mer, se présentent eux aussi comme des supports d’un projet de territoire spécifique. Impossible néanmoins de s’y référer pour tenter d’appliquer, par analogie, le même lien que celui organisant les rapports entre ces schémas et les actes individuels d’urbanisme car ils ne sont pas directement opposables aux autorisations individuelles. L’étude d’impact de la loi du 5 décembre 2011, dont sont issues les dispositions appliquées en l’espèce, révèle cependant, à l’analyse, que le législateur a vraisemblablement entendu « conférer au PADDUC, au moyen d’une cartographie adaptée, un caractère opérationnel et opposable à l’égard des autorisations, en l’absence de document d’urbanisme, afin de répondre au mieux aux enjeux de protection et de développement du territoire insulaire » (Étude d’impact, préc., p. 4 et 8) et permettre au plan « dans certains cas » de « s’imposer aux décisions individuelles d’urbanisme » selon les termes employés par le ministre au cours de la discussion générale sur la loi du 5 décembre 2011, en première lecture (Ass. nat., 18 oct. 2011).

Mais c’est un autre lien que celui régissant les rapports entre le PADDUC et les documents d’urbanisme inférieurs – un lien de conformité, plus strict et ne contenant en lui-même « aucune latitude d’appréciation » – qui organisera les rapports entre PADDUC et autorisation d’urbanisme. Le rapporteur public précise qu’aucun principe n’interdit qu’une même norme d’urbanisme s’impose, dans un rapport de compatibilité aux documents d’urbanisme de niveau inférieur, et dans un rapport de conformité aux autorisations d’urbanisme (CE 9 nov. 2015, Commune de Porto Vecchio, n° 372531, Dalloz actualité, 16 nov. 2015, obs. D. Poupeau ; Lebon ; AJDA 2015. 2119 ; RDI 2016. 95, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 97, obs. P. Soler-Couteaux ). Aussi, faisant référence aux travaux préparatoires de la loi du 5 décembre 2011 précités, les juges du Palais-Royal considèrent qu’« en l’absence de schéma de cohérence territoriale, de plan local d’urbanisme, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu légalement applicable, il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une déclaration ou une demande d’autorisation prévue au code de l’urbanisme, de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les prescriptions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques qu’il définit ». Le Conseil d’État valide alors doublement l’appréciation portée en l’espèce par la cour, tant sur le principe même de l’examen de conformité entre les prescriptions du livret IV du PADDUC et l’autorisation litigieuse (pt 4) que sur les conclusions qu’il fallait en tirer – l’application du principe d’inconstructibilité au projet litigieux (pt 5).

Ce contrôle d’un rapport de conformité était bien celui qu’avait exercé la cour administrative d’appel avant d’annuler le permis de construire accordé au pétitionnaire. En effet, après avoir constaté l’absence de document d’urbanisme opposable aux tiers sur le territoire de la commune et relevé que les parcelles d’assiette du projet litigieux étaient incluses dans un espace stratégique agricole défini par le PADDUC, les juges du fond avaient recherché si le permis de construire était conforme aux prescriptions du livret IV du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles, lesquels sont régis (à l’exception des constructions et installations nécessaires à l’activité agricole, aux équipements collectifs ou d’intérêt général, aux services publics et aux activités économiques liées à l’exploitation des ressources naturelles locales) par un principe d’inconstructibilité. Comme l’avait noté le rapporteur public Jean-François de Montgolfier dans ses conclusions sur la présente affaire, « bien que l’arrêt attaqué ne précise pas si la cour a exercé un contrôle de conformité ou de compatibilité, il ne fait pas de doute qu’en appliquant de façon combinée le principe d’inconstructibilité des espaces stratégiques agricoles énoncé par les dispositions réglementaires du PADDUC et le rangement du terrain d’assiette dans ces espaces, la cour a exercé un contrôle de conformité ». Le projet litigieux n’étant pas lié à une exploitation agricole – rappelons qu’il prévoyait la construction d’un ensemble immobilier comportant plusieurs commerces, vingt-deux logements et cent quatre-vingt-deux places de stationnement sur un terrain non bâti – la cour en avait conclu qu’il n’était pas conforme aux prescriptions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles.

Une solution a priori orthodoxe

La solution retenue au cas présent par le juge administratif – qui suit scrupuleusement le raisonnement, en partie intuitif, en partie discursif, tenu par son rapporteur public Jean-François de Montgolfier – s’inscrit dans le prolongement de la règle selon laquelle le rapport entre une autorisation d’urbanisme et un document d’urbanisme est, par principe, un rapport de conformité (v. pour la conformité entre le permis de construire ou d’aménager et les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, C. urb., art. L. 421-6) et, par exception, un rapport de compatibilité (v. pour la compatibilité entre le SCoT et l’autorisation d’exploitation commerciale, C. com., art. L. 752-6).

L’une des principales difficultés résidait en définitive dans la question du degré de précision des documents cartographiques du plan. Car, en principe, seules les prescriptions suffisamment précises d’un document d’urbanisme peuvent s’imposer aux autorisations d’urbanisme, (CE, sect., 16 juill. 2010, n° 313768, Dalloz actualité, 30 août 2010, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2010. 1455 ; JT 2010, n° 125, p. 12, obs. J.T. ; 31 mars 2017, n°392186, Dalloz actualité, 5 avr. 2017, obs. D. Poupeau ; Lebon avec les concl. ; AJDA 2017. 711 ; ibid. 985 , chron. G. Odinet et S. Roussel ; RDI 2017. 311, obs. P. Soler-Couteaux ). Or, s’il était difficilement contestable que le principe d’inconstructibilité des espaces agricoles stratégiques satisfaisait à cette exigence, la question pouvait en revanche légitimement se poser pour la cartographie du PADDUC. Pour résoudre cette aporie, il fallait repartir du principe légal de compatibilité entre le PADDUC et les documents d’urbanisme locaux inférieurs et de ses conséquences pratiques.

La question de la compatibilité entre deux documents d’urbanisme – plus rarement entre un document et un acte administratif unilatéral, comme entre un SCoT et une autorisation d’exploitation commerciale (J.-M. Talau, L’impact du SCoT sur l’urbanisme commercial, JCP A 2011. 2315) – dépend en fait du degré de précision du document supérieur ; plus la rédaction des dispositions de ce dernier sera précise, plus le rapport de compatibilité entre les deux documents tendra vers un rapport de conformité. C’est d’ailleurs précisément ce qu’avaient indiqué les Sages dans leur décision précitée du 25 novembre 2016, lorsque, sommés d’examiner le rapport entre le PADDUC et les documents d’urbanisme inférieurs (SCoT et PLU), ils avaient considéré que l’Assemblée de Corse était tenue de veiller, sous le contrôle du juge administratif, à la préservation d’un rapport de compatibilité entre ces documents lors de sa détermination de l’échelle de la carte organisant la destination générale des différentes parties du territoire corse. Le Conseil constitutionnel avait souligné à cette occasion que « la détermination de l’échelle cartographique des documents annexés au PADDUC pourrait permettre à l’assemblée de Corse de conférer à ces documents une telle précision qu’elle annihilerait toute marge d’appréciation des communes pour décider de l’affectation d’une zone donnée, ce qui transformerait, de facto, cette exigence de compatibilité en quasi-exigence de conformité » (Cons. const. 25 nov. 2016, n° 2016-597 QPC, préc., commentaire, p. 9). La Cour administrative d’appel de Marseille, ayant à connaître du PADDUC à la suite de la décision rendue rue de Montpensier, avait cependant précisé que les échelles respectives de 1/100 000 retenue pour la carte de destination générale des différentes parties du territoire et de 1/50 000 retenue pour la carte des espaces stratégiques agricoles étaient « suffisamment précises pour avoir une portée utile », sans toutefois permettre une identification des différentes parcelles pour respecter le principe de compatibilité (CAA Marseille, 24 mai 2019, n° 18MA01215, préc.).

Aussi, la cartographie du plan d’aménagement corse satisfaisant a priori pleinement à l’exigence de précision, rien ne semblait pouvoir s’opposer à l’établissement d’un lien de conformité entre la cartographie du PADDUC et le permis de construire, en l’absence de document d’urbanisme applicable.

CE 9 déc. 2025, n° 491693

par Emmanuelle Bornet, Doctorante, IEJUC - Université Toulouse Capitole