Que va changer la loi de simplification de la vie économique en matière d’aménagement commercial ?
La loi de simplification de la vie économique (SVE) a été promulguée le 26 mai. Les quelques dispositions relatives à l’immobilier commercial ont été durement éprouvées par le Conseil constitutionnel, qui a censuré une large partie du titre X qui les contenait. En cette matière, la simplification concerne essentiellement la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) et le contentieux ; elle s’avère pourtant largement illusoire dans son principe comme dans sa portée.
En discussion depuis deux ans au Parlement – le projet de loi avait été déposé au Sénat en avril 2024 – la loi de simplification de la vie économique a été définitivement adoptée le 26 mai 2026. Dans son volet « simplification du développement des commerces » (titre X), le texte se voulait ambitieux ; il s’agissait, si l’on suivait le raisonnement du législateur, « d’alléger le poids des contraintes administratives sur les entreprises pour libérer la croissance » (C. Di Folco et Y. Bleunven, Rapp. n° 634 sur le projet de loi de simplification de la vie économique du 28 mai 2024, p. 8). Mais en définitive, même après les enrichissements consécutifs à la navette parlementaire, les craintes exprimées par les sénateurs en première lecture – ils regrettaient une « distance entre les titres ambitieux des différents chapitres du projet de loi et le caractère très circonscrit (…) des mesures s’y trouvant » (ibid.) – se révèlent en partie fondées concernant l’aménagement commercial. Fallait-il s’en étonner ? Un croît normatif régulier a alimenté l’urbanisme commercial depuis sa genèse en 1973 (Loi n° 73-1193 du 27 déc. 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat) sans que le législateur ne parvienne à dégager une orientation pertinente et propice à sa stabilisation ; la loi de mai 2026 ne fera ici pas figure d’exception.
On signalera simplement deux temps forts de son adoption, en matière d’urbanisme commercial. D’une part, les débats animés autour de l’article 25 du projet de loi initial ont débouché sur des allers-retours rédactionnels aussi édifiants qu’antithétiques, montrant une fois de plus les divisions des parlementaires sur la nature des commerces qu’il faut sauver (les petites échoppes de centre-ville ou les grands centres commerciaux de périphérie) et les moyens d’y parvenir (réglementation plus contraignante ou, au contraire, plus permissive). D’autre part, le Conseil constitutionnel a procédé à une coupe sombre en supprimant, sur le fondement de l’article 45 de la Constitution, un nombre important d’articles du titre X – sans pour autant toucher aux mesures structurelles initiales (principalement des adjonctions au régime d’exonération d’AEC et la rationalisation du contentieux y afférent). La simplification portée par l’intitulé de la loi s’avère cependant largement illusoire dans son principe comme dans sa portée.
Une simplification en trompe-l’œil
Depuis 2010 (Proposition de loi Ollier-Piron n° 2490, 3 mai 2010), le législateur cherche par tous les moyens à intégrer la réglementation spéciale d’aménagement commercial dans le droit de l’urbanisme général. Rappelons que toute implantation ou extension de surface commerciale de plus de 1 000 m² est assujettie à autorisation d’exploitation commerciale (C. com., art. L. 752-1) délivrée par une commission départementale (CDAC) chargée de vérifier la conformité du projet à des objectifs et critères prévus par le code de commerce ; cette AEC est par ailleurs articulée avec un permis de construire lorsque celui-ci est requis (C. urb., art. L. 425-4). L’article 97 de la loi 3DS (Loi n° 2022-217 du 21 févr. 2022) expérimente, maladroitement, cette intégration. Cette disposition prévoit en effet les conditions d’une planification du commerce au sein du document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL) du SCoT et la fin de l’examen des AEC par les commissions d’aménagement commercial. Jusqu’à présent, aucune collectivité (parmi la petite dizaine d’EPCI a priori concernés) n’a effectué les fastidieuses démarches d’entrée dans cette expérimentation qui devait initialement durer six ans. Pour simplifier cette procédure décourageante et pousser quelques collectivités territoriales à expérimenter, le législateur SVE a ouvert la mesure à un public plus large que les seuls territoires ayant signé une convention d’opération de revitalisation du territoire (ORT) ou engagés dans une grande opération d’urbanisme consistant en la transformation d’une zone d’activité économique. Par ailleurs, les délais de fixation de la « stratégie d’aménagement commercial » – laquelle n’a plus nécessairement à être définie à l’avance dans le document d’urbanisme qui couvre la commune – de la collectivité souhaitant expérimenter sont allongés, tout comme la durée de l’expérimentation (qui devrait finalement durer 9 ans).
Autre mesure phare de la loi, une incise ajoutée à l’article L. 752-17, I, du code de commerce complexifie les possibilités pour les concurrents d’intenter un recours contre une AEC. Ces recours allongent en effet considérablement la procédure d’obtention des autorisations et alourdissent de fait la procédure (déjà longue, coûteuse et complexe) d’AEC. Or, les praticiens déploraient que la définition large de l’intérêt pour agir des professionnels soit un facteur de multiplication et d’instrumentalisation des contentieux – 15 % d’entre eux étant supposés couvrir d’honteuses manœuvres dilatoires et abusives (Rapp. préc., 28 mai 2024). Cette disposition de la loi SVE établit alors une simplification « à sens unique » (pour le seul porteur de projet commercial) : désormais, seul le professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée « de manière directe et significative » par le projet pourra introduire un recours devant la Commission nationale (CNAC) contre l’avis de la CDAC – outre, naturellement, les autres personnes, physiques ou morales, listées par cet article. En imposant aux professionnels de fournir des éléments susceptibles de caractériser un lien de causalité étroit entre le projet litigieux et l’évolution de l’activité des commerces implantés dans la zone de chalandise, ces cinq mots ajoutés à l’article L. 752-17 permettront « d’objectiver » les conséquences de l’implantation du commerce projeté sur les surfaces de vente préexistantes.
Une incertitude demeure néanmoins qui mériterait d’être rapidement levée. La liste des critères de l’article R. 752-3 du code de commerce, relatif à la notion de « zone de chalandise d’un équipement faisant l’objet d’une demande d’AEC », revêt en effet un caractère non exhaustif comme en témoigne l’utilisation de l’adverbe « notamment » dans sa définition. Ce flou définitionnel avait par exemple conduit le Conseil d’État à admettre la saisine de la CNAC par un concurrent établi « en marge » de la zone de chalandise (CE 26 sept. 2018, Société Distribution Casino France, n° 402275, Dalloz actualité, 4 oct. 2018, obs. J.-M. Pastor ; Lebon 
; AJDA 2018. 1870 ; RDI 2018. 622, obs. M. Revert ). Peut-être faudrait-il maintenant penser à apporter davantage de précisions sur l’articulation entre cette zone de chalandise et l’intérêt pour agir des concurrents.
Quand simplification rime avec exonération
Comme pour la dernière grande loi d’urbanisme général (Loi n° 2025-1129 du 26 nov. 2025, Dalloz actualité, 2 déc. 2025, obs. E. Bornet), le législateur fait rimer simplification de l’urbanisme (commercial) avec dérogation – ici, en l’occurrence, elle prend la forme d’exonérations au principe général de l’autorisation. La short list dressée à l’article L. 752-2 du code de commerce, qui recense les projets exonérés d’autorisation, est largement modifiée par la nouvelle loi.
D’une part, la rédaction du I de cet article prévoit désormais que les regroupements de surfaces de vente de magasins dans un même ensemble commercial, sans création de surfaces supplémentaires, n’excédant pas 2 500 m² – ou 1 000 m² lorsque l’activité nouvelle est à prédominance alimentaire – ne seront pas soumis à AEC. L’exonération était jusqu’alors prévue pour les magasins voisins. Le remplacement du critère flou de voisinage par un critère juridiquement défini, celui d’ensemble commercial (C. com., art. L. 752-3, I), permettra en théorie d’appréhender la situation de surfaces de vente entre lesquelles il n’existe pas de mitoyenneté ou de proximité géographique immédiate.
D’autre part, elle instaure de nouveaux cas d’exonération d’AEC. Ainsi du déplacement de la surface de vente dans un même ensemble commercial (C. com., art. L. 752-2, VI) n’est plus soumis à AEC à trois conditions cumulatives : d’une part, la surface de vente du magasin rouvert est inférieure à 2 500 m² (ou 1 000 m² pour les commerces à prédominance alimentaire) ; d’autre part, la surface de vente totale de l’ensemble commercial n’est pas augmentée par cette opération ; enfin, la réouverture du commerce n’entraîne aucune modification de l’emprise au sol du bâtiment dans lequel il est situé. S’il n’est pas expressément mentionné, l’objectif de limitation de l’artificialisation des sols légitime ces conditions, qui visent en pratique à empêcher que les réouvertures facilitées par la dérogation ne conduisent à une extension des surfaces de vente. La condition d’absence de modification de l’emprise au sol du bâtiment, qui va au-delà de la simple absence d’extension des locaux existants et de la non-création de surfaces de vente supplémentaires, pourrait cependant être particulièrement restrictive selon l’interprétation qui pourrait en être faite. D’après les représentants des foncières commerciales, cette disposition risque d’augmenter les cas de saisine obligatoire des CDAC (Rapp. sur le PJL, 27 mars 2025, p. 468) – nous verrons en pratique ce qu’il en est. Est également exonérée d’AEC la transformation par division d’un magasin de commerce de détail existant exploité depuis plus de trois années, d’une surface de vente supérieure à 1 000 m², en ensemble commercial. Cette transformation ne doit entraîner aucune augmentation de la surface de vente totale et les activités exercées doivent demeurer dans le secteur de l’activité initiale (C. com., art. L. 752-2, VIII).
Le législateur a inséré un nouvel article L. 752-1-3 dans le code de commerce. Il exonère d’AEC le transfert temporaire vers un autre site d’une surface de vente en exploitation dans le cadre d’un projet de transformation d’une zone d’activité économique (ZAE). Ce transfert, sans entraîner de changement de secteur d’activité, doit répondre à trois conditions cumulatives : d’une part, la surface de vente transférée ne doit pas excéder la surface de vente autorisée dans l’AEC initiale ; d’autre part, l’opération ne doit pas engendrer d’artificialisation des sols ; enfin, le site occupé temporairement doit se situer dans la même ZAE que le site bénéficiant de l’AEC initiale. L’AEC devient caduque si plus de cinq années (au lieu de 3 auparavant) se sont écoulées entre la fermeture et la réouverture à la clientèle du site bénéficiant de l’autorisation initiale. Le propriétaire du site occupé temporairement est responsable de l’organisation du démantèlement des éventuels aménagements et constructions réalisés pour permettre l’opération de transfert temporaire de la surface de vente dans le même délai de cinq ans.
L’aménagement commercial ni tout à fait le même, ni tout à fait un autre
Une partie des « nouvelles » règles d’implantation des commerces ressemble étrangement aux règles précédentes.
On voit par exemple disparaître de la composition des CDAC (C. com., art. L. 751-2) les « personnalités qualifiées représentant le tissu économique » (une désignée par la CCI, une désignée par la CMA et une désignée par la chambre d’agriculture). Mais si le législateur cherche ici à se mettre en conformité avec le droit européen – lequel prohibe la présence de tels membres au sein d’une instance collégiale compétente pour émettre un avis sur une AEC même s’ils ne prennent pas part au vote (CJUE 15 juill. 2021, aff. C-325/20, Dalloz actualité, 20 juill. 2021, obs. E. Maupin ; BEMH, Conseil national des centres commerciaux (CNCC), AJDA 2021. 1536 ; CE 22 nov. 2021, n° 431724, Conseil national des centres commerciaux, AJDA 2022. 907 ) – il faut rappeler que le fait n’est pas nouveau. Dans les textes, les représentants locaux du commerce avaient disparu une première fois en 2008 (Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie) avant leur étrange réintroduction dans l’article L. 751-2 par la loi ÉLAN (Loi n° 2018-1021 du 23 nov. 2018, Dalloz actualité, 28 nov. 2018, obs. Y. Rouquet ; portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique). Dans la pratique, les personnalités qualifiées représentant le tissu économique n’étaient déjà plus conviées au vote depuis qu’une instruction au gouvernement du 28 janvier 2022 (NOR : ECOI2131911C) avait exigé que « les personnalités qualifiées représentant le tissu économique ne (soient) plus convoquées aux réunions des CDAC ».
Le texte de loi complète par ailleurs l’article L. 752-21, alinéa 1er, du code de commerce relatif à la teneur des motivations dont la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) doit assortir ses décisions ou avis rendus en cas de rejet pour un motif de fond d’un projet présenté par un pétitionnaire. En principe, l’opérateur commercial ne peut déposer une nouvelle demande d’autorisation sur un même terrain, à moins d’avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l’avis de la Commission nationale. La nouvelle incise prévoit que « ces motivations indiquent l’intégralité des motifs justifiant une décision de refus ou un avis défavorable, notamment l’ensemble des absences de conformité aux dispositions mentionnées à l’article L. 752-6 » qui liste les objectifs et critères auxquels doit répondre tout projet d’aménagement commercial soumis à autorisation et organise le rapport de compatibilité avec les schémas de cohérence territoriale (SCoT). En pratique, ces dispositions n’ajoutent rien aux exigences générales entourant la motivation des décisions et avis de la Commission nationale, lesquelles procèdent du code des relations entre le public et l’administration (par renvoi de l’art. L. 752-20 c. com.). Il ne s’agit donc pas ici d’une révolution, puisque ces précisions ne concernent que la procédure applicable en cas de dépôt d’une nouvelle demande d’AEC faisant suite au rejet d’un premier recours devant la Commission – et il en résulterait plutôt une complexification pour l’administration.
Une nouvelle extension (déraisonnable ?) du régime des opérations de revitalisation de territoire
Le volet commercial des opérations de revitalisation de territoire, instrument ductile par excellence, était manifestement enfermé dans un corset trop serré : alors que, sur le plan commercial, le régime des ORT inscrit dans l’article L. 303-2 du code de la construction et de l’habitation prévoit déjà plusieurs types d’actions (6° à 9° du III de l’article), le législateur souhaite désormais aller plus loin dans l’utilisation des potentialités offertes par ces ORT et complète doublement l’article dans le but de favoriser la réhabilitation des entrées de ville et des zones commerciales périphériques.
Lorsqu’un secteur d’intervention comprend une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique, « il doit être distinct des secteurs d’intervention comprenant un centre-ville ». Le cas échéant, le législateur précise que les actions et opérations prévues par les EPCI « contribuent à favoriser la mixité fonctionnelle, à optimiser l’usage de la ressource foncière, à améliorer l’insertion architecturale et paysagère des bâtiments, à améliorer les espaces publics et à favoriser les modes de déplacement les moins émetteurs de gaz à effet de serre. Elles ne doivent pas conduire à une augmentation de la consommation d’ENAF ». Tandis que cette mesure devrait contribuer à la réalisation du plan de transformation des zones commerciales lancé par le gouvernement en septembre 2023, elle pourrait cependant peiner à trouver concrétisation pleine et entière en l’absence de précisions sur ce qu’il faut entendre exactement par « entrée de ville » et « zone commerciale périphérique ».
Toujours en ORT, le législateur exempte d’AEC les transferts de surfaces de vente de magasins à l’intérieur d’un secteur d’intervention comprenant une entrée de ville ou une zone commerciale périphérique, à trois conditions cumulatives : d’une part, ces transferts contribuent à la réalisation des objectifs de l’ORT ; d’autre part, il n’y a pas création de surfaces de vente supplémentaires ; enfin, l’opération n’engendre pas d’artificialisation des sols (C. com., art. L. 752-2, VII). Lorsque ces transferts de surfaces de vente entraînent la réouverture au public de magasins de commerce de détail, les locaux commerciaux ayant cessé d’être exploités pendant moins de cinq ans sont également dispensés d’AEC. Le dispositif des ORT est ainsi renforcé pour faciliter la réalisation de programmes destinés à la requalification des entrées de ville et des zones commerciales périphériques.
Alors, en définitive, que va vraiment changer la loi de simplification de la vie économique en matière d’aménagement commercial ? Finalement assez peu de choses pour les petits commerces de centralité, principaux oubliés du texte adopté en mai. Quant aux commerces périphériques, grands gagnants du débat parlementaire, ils devraient rapidement pouvoir tirer profit des dispositions adoptées.
par Emmanuelle Bornet, Doctorante IEJUC - Université Toulouse Capitole
Loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, JO 27 mai
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