Régulation des jeux d’argent et de hasard : la CJUE autorise les demandes de restitution de mises engagées auprès d’un opérateur proposant une offre illégale
À l’occasion de son arrêt du 16 avril 2026, la Cour de justice de l’Union européenne a été amenée à se prononcer sur une action engagée par un joueur résidant en Allemagne contre une société de jeux d’argent titulaire d’une licence maltaise. Elle confirme la possibilité dont disposent les joueurs de certains États membres d’engager des actions en restitution de mises engagées auprès d’un opérateur de jeu du joueur et porte, ainsi, un coup au modèle permissif maltais.
Les sociétés « European Lotto and Betting Ltd » et « Deutsche Lotto und Sportwetten Ltd » sont des opérateurs de jeux d’argent et de hasard (ci-après JAH) de droit maltais principalement tournés vers les marchés allemands et autrichiens. Ces sociétés, défenderesses à l’instance, proposent notamment une offre de jeux d’argent et de hasard consistant en des paris sur le résultat de loteries (on parle alors de « loteries secondaires ») et des machines à sous en ligne.
Un de leurs clients, actif entre 2019 et 2021, a introduit une action devant les juridictions allemandes afin d’obtenir la restitution d’une mise engagée auprès d’elles en arguant de la nullité du contrat les liant. En effet, à l’époque des faits, l’Allemagne interdisait, par l’article 4 du Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Traité d’État sur les jeux de hasard en Allemagne) du 15 décembre 2011, les jeux d’argent en ligne. Puis, à partir de 2021, le Traité d’État sur les jeux de hasard en Allemagne a été modifié afin d’autoriser les jeux qui, au moment des faits de l’arrêt d’espèce, étaient interdits.
En réponse, les sociétés défenderesses invoquaient le principe de libre prestation des services pour affirmer que l’interdiction des loteries secondaires et des machines à sous en ligne était incompatible avec le droit de l’Union européenne, d’autant plus que la législation postérieure allemande avait admis la légalité de tels jeux. Comme le résume la Cour, « c’est en raison de cette interdiction illégale que la société n’aurait pas pu obtenir de licence en Allemagne ».
Cet arrêt attendu intervient dans un contexte particulier. Les juridictions civiles des États membres, notamment en Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas, ont été saisies de nombreuses actions initiées par des joueurs afin de contester la légalité des contrats qui les lient à des sociétés de JAH titulaires d’une licence maltaise et ne disposant pas de licence dans leur pays de résidence. En 2025, il semblerait que plus de 50 000 actions aient été engagées devant des juridictions civiles en vue d’obtenir la restitution des mises engagées (Investigate Europe, EU citizens lose out as Malta regulatory « sledgehammer » protects gambling giants, 6 mars 2025).
De nombreuses juridictions allemandes et autrichiennes ont donné gain de cause à ces joueurs. Toutefois, en réponse, la loi maltaise a été modifiée afin d’empêcher la restitution effective de ces mises. En effet, l’article 56A du Maltese Gaming Act (MGA), introduit par une loi du 12 juin 2023, interdit strictement l’exécution de jugements étrangers permettant la restitution d’une mise engagée auprès d’une société de JAH titulaire d’une licence maltaise, ainsi que les actions engagées devant des juridictions maltaises en ce sens.
Cette législation permet à l’État de Malte de garantir sa position de hub des sociétés de JAH en Europe, alors que le secteur du igaming représente près de 12 % du PIB maltais.
Les libertés économiques du Traité et les jeux d’argent : rappel de la liberté d’appréciation des États
Il convenait donc, au préalable, de juger de la légalité de l’ancien régime d’interdiction allemand au regard de la libre prestation des services.
S’il ne fait aucun doute que des régimes d’autorisation préalable ou d’interdiction de certains JAH portent atteinte à l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’application des libertés économiques de l’Union européenne au secteur des JAH a conduit la Cour de justice à reconnaître une large marge d’appréciation aux États membres, en raison des « particularités socioculturelles » propres à chaque État (CJCE 24 mars 1994, Schindler, aff. C-275/92, AJDA 1995. 703, chron. H. Chavrier, E. Honorat et P. Pouzoulet 
; D. 1994. 100 ; RTD eur. 1994. 465, étude J.-G. Huglo ; ibid. 465, étude J.-G. Huglo ). En l’absence d’harmonisation européenne, chaque État demeure libre d’apprécier les exigences de protection des intérêts en cause selon sa propre échelle de valeurs (CJCE 8 sept. 2009, Liga Portuguesa de Futebol, aff. C-42/07, Dalloz actualité, 14 sept. 2009, obs. S. Lavric ; AJDA 2009. 1584 ; ibid. 2184 , note M. Le Roy ; ibid. 2276, chron. M. Aubert, E. Broussy et F. Donnat ; D. 2009. 2585 , note J.-L. Clergerie ; ibid. 2218, obs. S. Lavric ; RSC 2010. 244, obs. L. Idot ; ibid. 474, chron. B. Aubert ; RTD eur. 2010. 7, étude F. Péraldi Leneuf ; ibid. 129, chron. A.-L. Sibony et A. Defossez ), sans être tenu de s’aligner sur les législations plus libérales d’autres États membres (CJCE 8 juill. 2010, Sjöberg et Gerdin, aff. C-447/08 et C-448/08, Dalloz actualité, 31 août 2010, obs. C. Demunck ; JT 2010, n° 125, p. 12, obs. S.S. ). Cette logique a toutefois été confrontée à la numérisation croissante du secteur, dominé par les jeux et paris sportifs en ligne, favorisant des situations d’extranéité dans lesquelles des joueurs d’un État restrictif accèdent à des sites établis dans des États plus permissifs, notamment l’île de Malte, devenue un centre majeur d’hébergement d’opérateurs de JAH. Dans l’arrêt Liga Portuguesa de 2009, la Cour a néanmoins admis qu’un État puisse interdire sur son territoire une offre de jeux proposée par un opérateur légalement établi dans un autre État membre.
Au regard de cette liberté d’appréciation laissée aux États membres, restait alors, en l’espèce, à apprécier la cohérence de la législation allemande, qui interdisait certaines formes de jeux en ligne tout en autorisant, sous agrément, les paris sportifs, hippiques et loteries. Bien que la Cour de justice sanctionne les politiques incohérentes consistant à restreindre les jeux tout en les encourageant à des fins fiscales (CJCE 6 nov. 2003, Gambelli, aff. C-243/01, AJDA 2004. 315, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; D. 2003. 2868 ; RSC 2004. 712, obs. L. Idot ; RTD eur. 2004. 533, chron. C. Prieto ), elle admet qu’une politique expansive puisse viser à canaliser les joueurs vers une offre légale (CJCE 6 mars 2007, Placanica, aff. C-338/04, AJDA 2007. 1117, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; D. 2007. 1314 , note J.-L. Clergerie ; RSC 2007. 641, chron. L. Idot ; RTD eur. 2009. 511, chron. A.-L. Sibony et A. Defossez ), et ainsi être justifiée au regard de l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
En l’espèce, les sociétés défenderesses arguaient du fait que la législation allemande, qui soumettait les différents types de jeux à des régimes d’autorisation ou d’interdiction propres, ne permettait pas de répondre de façon appropriée aux exigences qu’elle s’était posées dans la prévention du jeu excessif et pathologique et dans la lutte contre les activités criminelles au sein du secteur.
L’arrêt en cause réitère d’abord l’affirmation jurisprudentielle par laquelle « la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres et que, en l’absence d’une harmonisation au niveau de l’Union européenne en la matière, il appartient à chaque État membre d’apprécier, dans ces domaines, selon sa propre échelle de valeurs, les exigences que comporte la protection des intérêts concernés ».
La Cour rappelle ensuite que les spécificités des jeux en ligne justifient un traitement différencié. En effet, les jeux en ligne sont plus difficilement contrôlables que les jeux dans des établissements physiques, et sujets à des risques spécifiques, notamment en ce que le marché est davantage marqué par une offre illégale. Cela justifie que « divers types de jeux de hasard sont susceptibles de présenter d’importantes différences, notamment quant à leurs modalités concrètes d’organisation, au volume des mises et des gains qui les caractérisent, au nombre de joueurs potentiels susceptibles de s’y adonner, à leur présentation, à leur fréquence, à leur brièveté ou à leur caractère répétitif et aux réactions qu’ils suscitent chez les joueurs ».
Surtout, la Cour affirme qu’il ne lui appartient pas de contrôler la justification d’un régime d’interdiction au regard d’un changement législatif admettant, ultérieurement, la légalité de certains jeux d’argent. Elle écarte l’argumentation des sociétés défenderesses qui estimaient que, compte tenu du fait que l’Allemagne avait admis ultérieurement que la régulation du secteur pouvait passer par une législation plus douce, il semblait « impossible d’admettre la justification de l’interdiction générale antérieure des jeux de casino en ligne ». La Cour considère au contraire que l’évolution du cadre réglementaire vers un régime d’autorisation préalable peut parfaitement répondre aux objectifs de lutte contre les activités frauduleuses, de prévention contre les dépenses excessives et de lutte contre l’addiction au jeu en canalisant les joueurs vers une offre légale et régulée (CJUE 28 févr. 2018, Sporting Odd, aff. C-3/17, JT 2018, n° 207, p. 9, obs. X. Delpech ).
En ce sens, la Cour de justice ne voit aucun inconvénient à ce que la législation allemande de l’époque soit plus restrictive à l’égard des jeux en ligne que la législation maltaise, et ne trouve rien à redire à l’adoption postérieure par l’Allemagne d’une législation fondée sur le principe de l’autorisation préalable.
Dès lors, cet arrêt s’inscrit dans la lignée de cette jurisprudence souple quant à la liberté d’appréciation dont disposent les États dans la régulation du secteur des JAH. Sous réserve du respect du principe de proportionnalité et de la cohérence de la législation avec les objectifs visés par la régulation des jeux (lutte contre l’offre illégale et protection des consommateurs), un État membre peut autant interdire tout ou partie des JAH sur son territoire que les soumettre à une autorisation préalable.
L’admission de la demande de restitution des mises engagées
Une fois la légalité de la législation allemande admise au regard de la libre prestation des services, la question se posait de savoir s’il revenait à une juridiction d’un État membre d’ordonner la restitution d’une mise engagée par un joueur auprès d’un opérateur de jeu illégal établi dans un autre État membre.
En l’espèce, le contrat conclu par un joueur allemand avec un opérateur maltais relevait bien du droit allemand en raison de l’article 6, § 1, du règlement Rome I. Partant, « si, certes, les défenderesses au principal fournissaient leurs services de jeux de hasard depuis Malte, il n’en reste pas moins que ces services étaient utilisés par le joueur originel en Allemagne, pays à partir duquel il a participé aux jeux de hasard en question et effectué les mises concernées ».
Déjà en janvier 2026, une telle problématique s’était posée devant la Cour. Sur le fondement de l’article 4, § 4, du règlement Rome II, selon lequel « la loi applicable à une obligation non contractuelle résultant d’un fait dommageable est celle du pays où le dommage survient », la Cour avait admis l’action en responsabilité délictuelle engagée contre une société maltaise par un joueur autrichien sur le fondement du droit autrichien, ce qui lui permettait de faire valoir la législation autrichienne, plus protectrice (CJUE 15 janv. 2026, Wunner, aff. C-77/24, Dalloz actualité, 21 janv. 2026, obs. J. Groffe-Charrier).
L’affaire en cause poursuit une logique similaire. Le contrat liant le joueur et la société maltaise était un contrat de droit allemand. Or, selon le code civil allemand, un acte juridique contraire à une interdiction légale est réputé nul (art. 134) et, en cas d’enrichissement indu, le droit civil allemand exige la restitution de la chose (art. 812).
Dès lors, si les sociétés défenderesses ne peuvent se prévaloir d’une violation de la libre prestation des services et que le contrat d’engagement d’une mise auprès d’un opérateur de jeu est régi par le droit de l’État où le joueur a sa résidence habituelle, alors un tel contrat est nul et l’opérateur de jeu est tenu de restituer la mise engagée par le joueur. Selon l’avocat général, il s’agirait en effet d’une « conséquence nécessaire et logique découlant de l’illégalité du contrat ».
La circonstance selon laquelle le requérant aurait eu conscience d’engager des sommes auprès d’un opérateur illégal ne saurait davantage caractériser un abus de droit, dès lors que l’action en restitution est fondée non sur le droit de l’Union européenne, mais sur le droit allemand.
La conformité de l’article 56A du Maltese Gaming Act au droit de l’Union en question
Comme le rappelle l’avocat général Emiliou dans ses conclusions sur l’arrêt commenté, Malte se prévaut d’une législation favorable à l’igaming afin de renforcer sa position de hub des sociétés de JAH, et l’article 56A du MGA constitue sans doute un élément central de ce dispositif législatif. Les affaires tranchées par la Cour de justice en lien avec les actions en restitution engagées sur le fondement des lois allemande et autrichienne constituent certainement un revers important pour l’État maltais. Tant que la Cour ne se sera pas spécifiquement prononcée sur la conformité de l’article 56A du MGA au droit de l’Union, il semble cependant peu probable que ces actions en restitution permettent effectivement aux consommateurs de recouvrer leurs mises.
Mais cet état de choses est peut-être en passe de changer, car à l’occasion d’une action en restitution, une juridiction autrichienne a posé à la Cour de justice une question préjudicielle portant justement sur le respect du droit de l’Union par l’article 56A du MGA. La question principale posée par la juridiction autrichienne est celle de savoir si les articles 45 et 46 du règlement Bruxelles I, qui exigent qu’au sein de l’Union les décisions rendues par les juridictions d’un État membre soient reconnues et exécutées par celles des autres États membres, sauf exception, s’opposent à la législation maltaise qui empêche cette reconnaissance et cette exécution dans le cadre des actions en restitution de mises engagées dans des jeux proposés par des opérateurs maltais. À ce jour, seules les conclusions de l’avocat général ont été rendues (Concl. de l’avocat général Emiliou du 26 avr. 2026, Spielerschutz Sigma Prozessfinanzierungs GmbH, aff. C-683/24). Tout en admettant l’irrecevabilité de la question pour des raisons procédurales, l’avocat général traite du fond et affirme l’illégalité de l’article 56A du MGA en ce qu’une telle approche reviendrait en pratique à nier la compétence des États membres pour réglementer le secteur des jeux d’argent. Reste maintenant à attendre l’arrêt de la Cour de justice, qui va déterminer le sort des très nombreux requérants ayant exercé des actions devant des juridictions allemandes et autrichiennes.
par Yassine Sraouia, Diplômé du master 2 Droit public des affaires de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, auteur d’un mémoire sur La régulation des communications commerciales en faveur des jeux d’argent et de hasard
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