Répartition du personnel entre collèges électoraux : une décision de l’administration non soumise au respect d’une procédure contradictoire préalable
Par un arrêt du 10 juin 2026, la chambre sociale de la Cour de cassation précise « que la décision par laquelle l[’autorité administrative] procède à la répartition du personnel entre les collèges électoraux, qui n’est pas une décision administrative individuelle défavorable dont la motivation est requise, n’est pas soumise au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Dans le même temps, elle apporte une illustration de son approche de l’obligation de loyauté de l’employeur dans le cadre de la négociation de l’accord préélectoral.
L’article L. 2314-13 du code du travail prévoit en son premier alinéa que la répartition des sièges entre les différentes catégories de personnel et la répartition du personnel dans les collèges électoraux s’opère dans le cadre d’un accord préélectoral négocié entre l’employeur et les organisations syndicales. Le troisième alinéa de cette disposition mentionne également que « lorsque au moins une organisation syndicale a répondu à l’invitation à négocier de l’employeur et que l’accord mentionné au premier alinéa du présent article ne peut être obtenu, l’autorité administrative décide de cette répartition entre les collèges électoraux ». Dans un arrêt rendu le 10 juin dernier, la chambre sociale de la Cour de cassation apporte une précision relative à la décision administrative rendue en application de cet alinéa. Subséquemment, elle fournit une illustration du contour de l’obligation de loyauté qui s’impose à l’employeur lors du processus de négociation préélectorale.
En l’espèce, une société négocie un accord préélectoral avec les organisations syndicales et n’obtient pas la condition de double majorité prévue par l’article L. 2314-6 du code du travail à laquelle est subordonnée la validité dudit accord. Elle saisit alors le directeur départemental de l’emploi, du travail et des solidarités, en sollicitant la répartition du personnel dans les collèges électoraux et la répartition des sièges entre les catégories de personnel.
L’autorité administrative refuse de procéder à la répartition proposée par la société. Elle rend en conséquence une décision de rejet.
La société conteste cette décision devant le tribunal judiciaire. Elle demande par ailleurs à ce que ce dernier fixe la répartition du personnel et des sièges entre les collèges électoraux.
Le tribunal la déboute de l’ensemble de ses demandes (TJ Lyon, 18 avr. 2025, n° 25/00017). Il soutient notamment que l’employeur a manqué à son obligation de loyauté au cours de la négociation du protocole d’accord préélectoral, comme le mentionne la décision de l’autorité administrative.
À l’appui de son pourvoi contre ce jugement, la société argue d’abord de ce que l’autorité administrative a méconnu le principe du contradictoire. Elle avance ainsi que la décision de cette dernière fait état d’un manquement de la société à son obligation de loyauté résultant de l’absence de communication de documents qui concernaient la situation d’un salarié, alors même que l’administration « n’avait jamais évoqué un manque de loyauté ou de sérieux dans les négociations de l’accord préélectoral du fait de l’absence de communication de tels documents ». Elle indique ensuite qu’aucun manquement à son obligation d’information loyale lors des négociations n’est établi, au regard des faits de l’espèce.
Dès lors, la Haute juridiction est amenée à s’interroger sur deux points. Principalement, la décision par laquelle l’administration procède à la répartition du personnel entre les collèges électoraux doit-elle être précédée d’une procédure contradictoire ? Accessoirement, un manquement à l’obligation de loyauté de l’employeur lors de la négociation de l’accord préélectoral est-il établi au vu des faits caractérisés par les juges du fond ?
En réponse à la première question, sur le fondement des articles L. 2314-13, alinéas 1er et 3, et R. 2314-3 du code du travail et des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, la chambre sociale estime « que la décision par laquelle l[’autorité administrative] procède à la répartition du personnel entre les collèges électoraux, qui n’est pas une décision administrative individuelle défavorable dont la motivation est requise, n’est pas soumise au respect d’une procédure contradictoire préalable ». La société ne peut ainsi se prévaloir d’un manquement de l’administration au principe du contradictoire.
Ensuite, les juges rappellent que « l’employeur, tenu dans le cadre de la négociation préélectorale à une obligation de loyauté, doit fournir aux syndicats participant à cette négociation, et sur leur demande, les éléments nécessaires au contrôle de l’effectif de l’entreprise et de la régularité des listes électorales ». Et, en l’espèce, relevant que le tribunal a constaté que « les organisations syndicales ne prouvaient pas avoir sollicité la production de documents spécifiques complémentaires au registre unique du personnel », la Cour considère que le manquement à l’obligation de mener des négociations sérieuses et loyales retenu par les juges du fond n’est pas caractérisé. La Cour casse alors le jugement contesté.
Parce qu’il repose sur une distinction (plus familière aux publicistes qu’aux privatistes) entre un moyen de légalité externe, tiré de la motivation de la décision administrative, et un moyen de légalité interne, lié au manquement reproché à la société dans cette décision, l’arrêt ainsi rendu est intéressant à deux titres. Principalement, il énonce le principe selon lequel la décision par laquelle l’administration procède à la répartition du personnel entre les collèges électoraux n’est pas soumise au principe du contradictoire. Accessoirement, il apporte un éclairage quant au contenu de l’obligation de loyauté qui incombe à l’employeur dans le cadre de la négociation préélectorale.
Une décision non soumise à l’obligation de respect d’une procédure contradictoire préalable
Les articles L. 2314-13 et R. 2314-3 du code du travail, auxquels se réfère la Cour, déterminent la procédure par laquelle l’autorité administrative procède à la répartition des sièges entre les différentes catégories de personnel et la répartition du personnel dans les collèges électoraux, en l’absence d’aboutissement des négociations engagées entre l’employeur et les organisations syndicales. Pour réaliser cette répartition, l’article L. 2314-13 précise en son alinéa 3 que l’autorité administrative doit se conformer aux modalités de répartition prévues par l’accord qui modifie le nombre et la composition des collèges électoraux ou, à défaut, aux modalités mentionnées à l’article L. 2314-11.
Au soutien de son pourvoi, la société soutient que « la répartition des sièges entre les différentes catégories de personnel et la répartition du personnel dans les collèges électoraux est décidée par l’autorité administrative au terme d’une procédure contradictoire, en l’absence d’accord préélectoral conclu entre l’employeur et les organisations syndicales représentatives dans l’entreprise ».
Si l’article R. 2314-3 précité apporte des précisions quant aux modalités de prise de décision par l’administration en cette matière ainsi que sur les voies de recours existantes, le code du travail n’apporte aucune précision quant à la procédure devant être suivie et, notamment, quant à l’éventualité du respect d’une procédure contradictoire.
C’est donc par le prisme des dispositions de droit commun applicables aux actes administratifs et prévues par le code des relations entre le public et l’administration que la cour régulatrice est amenée à s’interroger quant à l’application du principe du contradictoire dans le cas des décisions prises en matière de répartition du personnel entre collèges électoraux.
La Cour se réfère ainsi en premier lieu à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui dispose qu’« exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Ensuite, elle vise l’article L. 211-2 précité qui mentionne en son premier alinéa que « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent », avant de dresser une typologie des décisions devant ainsi être motivées.
Au regard de ces éléments, la Cour, partant du constat selon lequel la décision contestée « n’est pas une décision administrative individuelle défavorable dont la motivation est requise », en déduit que cette dernière n’entre pas dans le champ des décisions prévues à l’article L. 121-1 précité pour lesquelles une procédure contradictoire préalable s’impose.
La chambre sociale a déjà admis, en creux, que la décision de l’administration portant sur la répartition du personnel et des sièges entre les collèges électoraux n’était pas soumise au respect d’une procédure contradictoire préalable (Soc. 22 janv. 2020, n° 19-12.896 P, Dr. soc. 2020. 474, obs. F. Petit 
; RJS 4/2020, n° 197 ; JCP S 2020. 1054, obs. J-.Y. Kerbourc’h). Alors qu’un syndicat reprochait aux juges du fond d’avoir estimé « qu’il ne résultait aucunement des dispositions de l’article L. 2314-13 du code du travail ni de celles auxquelles ces dernières renvoient que l’autorité administrative était soumise au principe du contradictoire dans le cadre de son processus décisionnel », la Haute juridiction a estimé que cette argumentation était inopérante, « dès lors que le jugement du tribunal d’instance, qui a[vait] statué sur le fond, s’[étai]t substitué à la décision ».
Si, dans son arrêt nouvellement rendu, la Cour se prononce expressément sur l’absence d’assujettissement de l’administration à une procédure contradictoire préalable dans ce cas de figure, la motivation qu’elle emploie se révèle pour le moins elliptique. Elle laisse grande ouverte la question de l’appréciation du caractère défavorable de la décision administrative. Une telle approche n’apparaît guère surprenante lorsque l’on observe la jurisprudence du Conseil d’État, naturellement bien plus dense que celle de la Cour de cassation en la matière. Celle-ci laisse apparaître l’approche casuistique favorisée par les juges dans l’appréhension des décisions administratives défavorables qui entrent dans les domaines de l’obligation de motivation et du principe du contradictoire (pour un aperçu, v. not., Rép. cont. adm., v° Acte administratif : régime, par B. Seiller, sept. 2025, n° 152).
Une décision soumise au contrôle du juge : l’appréciation du respect par l’employeur de son obligation de sérieux et de loyauté
En matière de protocole d’accord préélectoral, le rôle du juge a été limité par la chambre sociale dans un arrêt du 6 octobre 2011, selon lequel « lorsque le protocole d’accord préélectoral répond [aux] conditions [de validité définies par le code du travail] il ne peut être contesté devant le juge judiciaire qu’en ce qu’il contiendrait des stipulations contraires à l’ordre public, notamment en ce qu’elles méconnaîtraient les principes généraux du droit électoral » (Soc. 6 oct. 2011, n° 11-60.035, Dalloz actualité, 18 oct. 2011, obs. J. Siro ; D. 2011. 2546 ; ibid. 2012. 2622, obs. P. Lokiec et J. Porta ; Dr. soc. 2011. 1313, obs. F. Petit ; 12 juill. 2022, n° 21-11.420 B, D. 2022. 1363 ; Dr. soc. 2022. 849, obs. G. François ; RDT 2022. 590, obs. E. Maurel ; RJS 10/2022, n° 532 ; JCP S 2022. 1239, obs. J.-Y. Kerbourc’h). En revanche, l’obligation de loyauté à laquelle est tenue l’employeur dans la négociation du protocole d’accord préélectoral (Soc. 6 janv. 2016, n° 15-10.975 P, Dalloz actualité, 1er févr. 2016, obs. J. Siro ; D. 2016. 132 ; RDT 2016. 284, obs. C. Nicod ; 9 oct. 2019, n° 19-10.780 P, Dalloz actualité, 6 nov. 2019, obs. L. de Montvalon ; D. 2019. 1998 ; JA 2020, n° 612, p. 38, étude M. Julien et J.-F. Paulin ; RJS 12/2019, n° 712 ; JCP S 2019. 1337, obs. B. Bossu) offre un terrain d’exercice au juge dans le contrôle du processus préélectoral (v. Rép. trav., v° Représentants du personnel : Élections, par F. Petit, mars 2026, nos 116-117).
Le code du travail, et en particulier son article L. 2314-13, ne donne aucune précision quant à l’obligation de loyauté qui pèse sur l’employeur dans le cadre de la négociation préélectorale.
La jurisprudence de la Cour de cassation comporte quelques illustrations de la portée de cette obligation pour l’employeur dans le cadre de la négociation préélectorale. Dans un premier temps, elle a admis qu’elle lui imposait de « fournir aux syndicats participant à cette négociation, et sur leur demande, les éléments nécessaires au contrôle de l’effectif de l’entreprise et de la régularité des listes électorales ; […] pour satisfaire à cette obligation l’employeur peut, soit mettre à disposition des syndicats qui demandent à en prendre connaissance le registre unique du personnel et des déclarations annuelles des données sociales des années concernées dans des conditions permettant l’exercice effectif de leur consultation, soit communiquer à ces mêmes syndicats des copies ou extraits desdits documents, expurgés des éléments confidentiels, notamment relatifs à la rémunération des salariés » (Soc. 6 janv. 2016, n° 15-10.975 P, préc.). Plus récemment, la Cour a jugé que cette obligation devait amener l’employeur à « mett[re] à disposition des organisations participant à la négociation les éléments d’information indispensables à celle-ci » (Soc. 9 oct. 2019, n° 19-10.780, préc.).
L’arrêt rendu le 10 juin dernier se situe dans la lignée de ces décisions, au regard du manquement reproché à l’employeur et des éléments dont il fait état. La société soutient en effet que la remise du registre unique du personnel aux organisations syndicales démontre en l’espèce qu’elle s’est conformée à son obligation de loyauté dans le cadre de la négociation préélectorale. Elle considère en ce sens qu’il appartenait aux juges du fond de tirer les conclusions de leurs constatations, dès lors notamment qu’ils avaient relevé que « les organisations syndicales défenderesses à la présente instance ne prouv[ai]ent pas avoir sollicité la production de documents spécifiques complémentaires au registre unique du personnel ». Il importe ici de rappeler que le tribunal lui reprochait notamment de ne pas apporter aux organisations syndicales d’éléments de réponse à leurs interrogations concernant la situation de salariés extérieurs mis à disposition de la société.
L’argument de la société convainc la Haute juridiction. Selon elle, le tribunal ne pouvait valablement considérer que la société avait manqué à son obligation de loyauté, « alors qu’il avait retenu que les organisations syndicales ne prouvaient pas avoir sollicité la production de documents spécifiques complémentaires au registre unique du personnel ».
Finalement, à la lecture de cet arrêt, l’on peut s’interroger : la Cour entend-elle distinguer la remise de documents de la remise d’informations pour tracer les limites de l’obligation de loyauté qui pèse sur l’employeur lors des négociations préélectorales ? Ou, au regard des faits de l’espèce, tend-elle à plutôt à considérer qu’aucune demande d’éléments d’information indispensables à la négociation a ici été formulée ? Au regard des faits de l’espèce, on penche pour la seconde option… mais une confirmation ne sera pas inutile.
par Rachid Nacer, Docteur en droit, Juriste
Soc. 10 juin 2026, F-B, n° 25-14.504
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