Résoudre la crise du logement : acte IV

17.12.2025

Une nouvelle proposition de loi visant à conforter l’habitat, l’offre de logements et la construction, déposée par deux sénateurs le 28 novembre 2025, ambitionne de compléter l’arsenal législatif de lutte contre la crise du logement. Elle sera discutée en séance publique au Sénat dans le courant du mois de janvier 2026.

La sénatrice Dominique Estrosi-Sassone l’avait annoncé en commission mixte paritaire, lors de l’examen de la proposition de loi (PPL) de simplification de l’urbanisme (devenue entre-temps la loi n° 2025-1129 du 26 nov. 2025, Dalloz actualité, 2 déc. 2025, obs. E. Bornet) : la commission des affaires économiques du Sénat devait « à la rentrée » déposer un nouveau texte relatif à la politique du logement (CMP, Rapp. n° 826, 3 juill. 2025, p. 6), en particulier social. Car si le Sénat avait bien « cherché à élargir au maximum le champ de la PPL [de simplification de l’urbanisme et du logement] en l’enrichissant de mesures relatives au logement social (…) », il fallait regretter que « la moisson demeur[ât] maigre ».

C’est dorénavant chose faite. Une proposition de loi visant à conforter l’habitat, l’offre de logements et la construction, très dense – une quarantaine de pages en comptant l’exposé des motifs, avec vingt articles de loi divisés en six axes – a été déposée sur le bureau de la chambre haute le 28 novembre. Après les lois Le Meur (Loi n° 2024-1039 du 19 nov. 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale), Daubié (Loi n° 2025-541 du 16 juin 2025 visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements, Dalloz actualité, 24 juin 2025, obs. A. Fontin) et, donc, Huwart (Loi n° 2025-1129 du 26 nov. 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement) – toutes à l’initiative de parlementaires – c’est le quatrième acte d’une pièce relative à la résorption de la crise du logement qui est en train de se jouer au Sénat, faisant prendre à cette politique la forme d’un costume d’arlequin.

Partant du constat que les trois lois sectorielles précitées (Le Meur, Daubié et Huwart) sont insuffisantes pour traiter une affection – la crise du logement – devenue structurelle, les promoteurs de ce nouveau texte indiquent d’emblée chercher à oblitérer la dynamique d’aggravation engendrée par le désengagement progressif de l’État. L’objectif poursuivi – établir les fondations d’une politique du logement à moyen terme – est, comme de coutume, ambitieux ; il s’agit en substance de redonner quelques marges de manœuvre aux professionnels du bâtiment, aux bailleurs privés et sociaux, aux investisseurs et surtout aux élus locaux, ainsi (re)placés au cœur de la politique d’habitat social.

Une programmation nationale, une mise en œuvre territoriale

La PPL fixe à l’État des objectifs annuels et programmatiques de production et de rénovation de logements à l’horizon 2030 (art. 1^er). Faisant l’objet d’un nouveau chapitre dans le code de la construction et de l’habitation, ils sont ambitieux et chiffrés. Pour les objectifs de production, il est mentionné 400 000 logements par an, dont au moins 120 000 logements locatifs sociaux (LLS) – les chiffres sont basés sur les travaux du service des données et études statistiques du ministère chargé du Logement. En parallèle, d’autres objectifs sont posés en matière de rénovation énergétique des logements (800 000 rénovations d’ampleur et adaptation de 50 000 logements par an au vieillissement, respectivement soutenues par les dispositifs MaPrimeRénov’ et MaPrimeAdapt’).

L’État devra donc travailler de concert avec les collectivités territoriales pour mettre en œuvre ces nouveaux objectifs ; leur concrétisation territoriale est confiée à l’Autorité organisatrice de l’habitat (AOH ; art. 2). Créée par amendement sénatorial au sein de la loi 3DS (Loi n° 2022-217 du 21 févr. 2022, art. 92), l’AOH est actuellement consultée sur les modifications en matière de zonages d’investissement locatif, peut orienter la reconstitution des logements démolis dans une opération de renouvellement urbain vers les communes déficitaires en LLS (CCH, art. L. 301-5-1-3) et est signataire des conventions d’utilité sociale des organismes possédant au moins 5 % des logements du parc social situé dans leur ressort territorial (bailleurs privés ; CCH, art. L. 445-1). La PPL renforce ces prérogatives en étendant le champ des zonages sur lesquels l’AOH est consultée, désormais systématiquement. Le texte prévoit en outre une possible contractualisation entre l’AOH et l’État, permettant d’adapter les règles relatives à l’habitat et au logement aux circonstances locales, voire aux spécificités ultramarines, et de réviser les zonages en matière de tension locative. Ces mesures sont cependant bien en-deçà de la philosophie de renforcement et d’élargissement des capacités d’action des AOH contenue dans les « propositions concrètes pour aller plus loin » faites par Intercommunalités de France en 2023.

Poursuivre la décentralisation de la politique de l’habitat

Si la loi n° 83-440 du 2 juin 1983 avait permis aux collectivités territoriales de définir leurs « priorités en matière d’habitat », il avait fallu attendre presque vingt ans pour que cette affirmation trouve, péniblement, une concrétisation législative. Mais si, depuis la loi SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 déc. 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU »), les collectivités territoriales, et principalement les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), peuvent définir et mettre en œuvre de véritables politiques locales de l’habitat, ces dernières restent cependant au nombre des politiques publiques les moins décentralisées. La nouvelle PPL souhaite à présent (re)placer les élus locaux au cœur de la politique de logement social.

L’article 55 de la loi SRU impose aux communes urbaines de disposer d’un nombre minimum de logements sociaux proportionnel à leur parc de résidences principales (25 % ou 20 %) ; les communes déficitaires en logements sociaux doivent s’engager dans un plan de rattrapage triennal (CCH, art. L. 302-5 à L. 302-9-2). En principe, ces communes déficitaires peuvent demander au préfet de conclure, pour une durée de trois ans renouvelable, un contrat de mixité sociale (CMS). En tant que « feuille de route à visée opérationnelle » pour la période triennale 2023-2025, le CMS constitue le « cadre d’engagement de moyens permettant à une commune d’atteindre ses objectifs de rattrapage » (CCH, art. L. 302-8-1). L’objectif, évalué à l’occasion du bilan triennal, est de réaliser 33 % des logements manquants tous les trois ans. La nouvelle PPL (art. 3) assouplit de façon pragmatique les conditions d’élaboration des CMS pour « mieux tenir compte des réalités territoriales ». Il est ainsi prévu, pour les communes ayant conçu un tel contrat, la possibilité de réaliser une partie de leurs objectifs de rattrapage sous forme de logements intermédiaires, id est des logements aux loyers plafonnés, inférieurs de 10 à 15 % au prix du marché et implantés dans des bassins d’emplois.

L’article 65 de la loi ENL (Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement) a créé un système hiérarchisé de commissions (départementale et nationale) chargées, chacune à leur tour, d’évaluer la situation des communes ne respectant pas leurs engagements triennaux. En pratique, le préfet réunit d’abord une commission départementale « chargée d’examiner les difficultés rencontrées par la commune l’ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d’analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d’atteindre ces objectifs ». Si elle conclut à l’impossibilité objective, pour la commune évaluée, de respecter son obligation triennale, elle saisit alors une commission nationale placée auprès du ministre du logement, laquelle peut « recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues » au profit de la commune ou, si elle parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l’objectif triennal passé, « recommander l’élaboration, pour la prochaine période triennale, d’un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue ». Cette « commission nationale SRU » serait supprimée par la présente PPL (art. 3).

Enfin, elle (art. 3) met fin au transfert automatique du droit de préemption au préfet dans les communes carencées. Rappelons qu’en théorie, au terme de chaque période triennale, un bilan du respect des objectifs par la commune concernée doit être effectué. Le préfet, prenant en compte certains éléments d’appréciation et ayant recueilli des avis, peut prononcer, par arrêté, la carence de la commune. Le cas échéant, le droit de préemption urbain lui est automatiquement transféré (C. urb., art. L. 210-1).

Les maires, premiers responsables de la construction de logements sociaux, prendraient la main sur les attributions de tels logements (art. 4). D’une part, serait créée, dans chaque organisme HLM, une « commission de concertation chargée de suivre les programmes de constructions neuves jusqu’à leur date de livraison » ; le maire serait en outre nanti d’un droit d’opposition motivé pour l’ensemble des attributions de logements sociaux. D’autre part, la commission d’attribution des logements (égal., en charge de l’examen de l’occupation des logements depuis la loi ELAN du 23 nov. 2018) serait présidée par le maire (ou par un membre du conseil municipal), avec voix consultative du président du conseil départemental. Enfin, la PPL prévoit la délégation systématique à la commune du contingent préfectoral pour les primo-attributions des programmes neufs.

Afin de faciliter la production de logements, la PPL renforce les outils aux mains des maires en matière de maîtrise foncière, avec l’introduction, à titre expérimental et pour une durée de sept ans, d’un droit de préemption urbain visant à la régulation des marché aux fins de lutte contre la spéculation (art. 5), dont les modalités d’application seraient fixées par décret en Conseil d’État.

Le texte apporte quelques compléments à la récente loi Daubié pour faciliter les opérations de transformation des bureaux en logements dans le périmètre des opérations de revitalisation de territoire (art. 6). Il est ainsi prévu d’intégrer la transformation des bureaux en logements dans le champ des opérations de revitalisation de territoire, avec l’assurance que ces nouveaux logements seront également « assortis d’aménagements favorables à la qualité de vie des habitants » (PPL, Exposé des motifs, p. 9). La PPL facilite l’éviction des locataires des bureaux ayant vocation à être transformés en logements avec l’ajout d’une incise à l’article L. 145-18 du code de commerce sur le refus de renouvellement du bail commercial. En outre, des bonus constructibilité (majoration de volume constructible jusqu’à 30 %) sont octroyés pour les opérations de transformation de bureaux en logement.

La PPL recycle une mesure de la loi de simplification de l’urbanisme et du logement – censurée par le Conseil constitutionnel comme constituant un cavalier législatif (Cons. const. 20 nov. 2025, n° 2025-896 DC, Dalloz actualité, 2 déc. 2025, obs. E. Bornet ; AJDA 2025. 2129 ) – pour faciliter l’acquisition des « biens sans maître » par les collectivités (art. 7). Il s’agit d’une réduction de trente à quinze ans des délais applicables à l’acquisition par les communes de tels biens, applicable aux successions ouvertes à partir du 1^er janvier 2027 et non encore partagées.

Revaloriser la propriété

Plusieurs mesures favorisent la relance de l’accession à la propriété par la lutte contre le squat (art. 8). Outre des compléments aux dispositions déjà prises pour protéger les logements de l’occupation illicite, notamment pour éviter les contournements de la loi liés à la location meublée touristique en pénalisant le maintien dans le domicile d’autrui – tout en réservant le cas des locataires (titulaires d’un contrat de bail d’habitation régi par la loi de 1989) en difficultés de paiement – le texte élargit la procédure administrative d’expulsion des squatteurs aux locaux qui ne sont pas des logements (bâtiments à usage commercial, agricole ou professionnel).

Mode d’accession sociale à la propriété destiné prioritairement aux ménages n’ayant pas accès aux prêts bancaires – « ce qui recouvre dans la réalité un panel de ménages qui, pour 25 % sont sous plafond PLAI, 50 % sous plafond PLUS et 25 % sous plafond PLS » (Rapp. de la commission des affaires économiques du 5 juin 2024 sur le PJL relatif au développement de l’offre de logements abordables, p. 111) – la société immobilière d’accession progressive à la propriété (SCI-APP ; CCH, art. L. 443-6-2), structure de portage dédiée à la gestion des logements, a été créée par la loi ENL n° 2006-872 du 13 juillet 2006. En pratique, un organisme HLM construit un immeuble et crée une SCI-APP dont les parts sont partagées entre l’organisme HLM et les ménages locataires. Ces derniers achètent progressivement les parts du capital en payant leur loyer. Une fois l’ensemble des parts acquises par les locataires, la SCI-APP est dissoute. Très proche des démarches coopératives et participatives, le dispositif peine à se développer « en dépit de premières opérations réussies ». En simplifiant empiriquement son régime juridique (la disposition est reprise d’un amendement apporté au PJL de 2024, art. 15 additionnel ; v. PJL 2024, Rapp., préc., p. 111), la PPL vise l’accélération du développement de l’accession sociale à la propriété (art. 10). L’organisation des reventes et du relogement au cours de la vie de la SCI-APP est modifiée et la durée maximale de vingt-cinq ans est supprimée.

Il deviendrait par ailleurs possible (art. 10) d’opérer une combinaison de la SCI-APP et du bail réel solidaire (BRS). Ce type de bail, issu de l’ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 est « dédié à l’activité des organismes de foncier solidaire » (OFS), organismes sans but lucratif ayant pour objet d’acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de constituer un parc pérenne d’accession à la propriété ou à la location de ménages modestes. Le bail réel solidaire « permet une dissociation sur la très longue durée entre le foncier et le bâti », engendrant le développement d’une offre de logements accessibles aux ménages les plus modestes, au cœur des agglomérations, et hors du fonctionnement spéculatif des marchés immobiliers (Communiqué de presse du Conseil des ministres, 19 juill. 2016).

Depuis la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, les communes ont la possibilité d’adopter un programme local de l’habitat (PLH), instrument à l’origine dénué de portée contraignante et qui « détermine leurs opérations prioritaires et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées ». Devenu depuis lors un instrument opérationnel à contenu obligatoire (diagnostic, objectifs quantitatifs, principes et programmes d’actions, moyens fonciers), le PLH a vu sa portée juridique renforcée par la loi SRU du 13 décembre 2000 puisque, désormais, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec ses dispositions. Le programme indique (CCH, art. L. 302-1) les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d’hébergement, dans le respect du droit au logement et de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements. Est détaillée « la typologie des logements à réaliser ou à mobiliser au regard d’une évaluation de la situation économique et sociale des habitants et futurs habitants et de son évolution prévisible. Cette typologie doit notamment préciser l’offre de logements locatifs sociaux et très sociaux, l’offre locative privée dans le cadre d’une convention avec l’ANAH ». La nouvelle PPL prévoit d’ajouter à cette courte liste « l’offre de logements faisant l’objet d’un dispositif d’accession sociale » (art. 10).

La PPL prévoit enfin (art. 10) d’autoriser la vente des HLM vacants, avec décote de 20 %, aux locataires et aux gardiens ; il s’agit là de l’ajout d’une troisième modalité d’acquisition des logements sociaux (prix vacant, prix occupé et, désormais, prix préférentiel aux locataires de logements sociaux).

Le droit de préemption du locataire en cas de congé pour vendre du propriétaire serait élargi aux logements meublés (art. 11). Jusqu’à présent, seul le logement nu donnait au locataire un tel droit ; or, dans les zones dites « tendues », les logements meublés représentent une part importante des logements mis en location.

Produire, rénover et réhabiliter le parc social

Créé par la loi n° 2015-1785 des finances pour 2016 (art. 144), le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) est un établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle des ministres chargés du Logement, de l’Économie et du budget (CCH, art. R. 435-1). Il est « chargé de contribuer, sur le territoire de la France métropolitaine, au financement des opérations de développement, d’amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux » (CCH, art. L. 435-1). Les ressources du fonds sont constituées, entre autres, par une fraction des cotisations versées par les organismes HLM, les SEM agréées et les autres organismes concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement. À compter de 2018, cette fraction avait été fixée à 375 millions d’euros. La PPL souhaite supprimer cette contribution annuelle de 375 millions ; elle serait remplacée par une fraction au montant déterminé chaque année après consultation des organismes (art. 12). L’objectif d’une telle mesure est de « redonner des marges de manœuvre et de la visibilité financière aux organismes de logement social ».

La PPL entend faire participer davantage l’État au financement du logement social (art. 13) ; aussi l’article 13 du texte dessine-t-il « une trajectoire de financements de l’État en faveur du logement social d’ici à 2030, horizon temporel correspondant à une amélioration de la situation des finances publiques » (Exposé de motifs, p. 12). Sont prévus, d’une part, un réengagement de l’État auprès du FNAP (dans une situation financière critique) à parité avec les bailleurs sociaux et, d’autre part, une trajectoire de réduction du dispositif de « réduction de loyer de solidarité » (RLS). Pour les logements ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement (APL) gérés par les organismes HLM, la RLS est appliquée par les bailleurs aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond, fonction de la composition du foyer et de la zone géographique (CCH, art. L. 442-2-1) ; les montants mensuels de la RLS sont définis chaque année par arrêté ministériel. Cette réduction du dispositif de RLS serait compensée par une augmentation de l’APL perçue par les locataires des logements bénéficiant de la RLS.

Les organismes HLM sont par ailleurs autorisés à aliéner les logements dont ils sont propriétaires. Les règles gouvernant ces aliénations, très strictement encadrées, sont d’ordre public (CCH, art. L. 443-15-3). Depuis la loi ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, différents régimes coexistent concernant les ventes de ces logements : le régime de droit commun (ventes aux locataires) et plusieurs régimes spéciaux. Parmi ces derniers, celui applicable aux ventes aux bailleurs sociaux et organismes de foncier solidaire est dans le viseur de la PPL. Les sénateurs cherchent ici à assouplir l’équilibre économique des opérations des bailleurs sociaux (art. 14) en reprenant certaines dispositions du PLJ de 2024, notamment celles permettant :

aux organismes HLM de recourir à l’usufruit locatif social dans le cadre de démembrements de propriété ;
aux bailleurs sociaux d’être également gestionnaires des logements produits ou acquis par leurs filiales de logements intermédiaires ;
et aux sociétés de vente HLM d’acquérir en bloc des logements intermédiaires auprès des organismes HLM pour les revendre aux particuliers (elles peuvent déjà le faire en matière de logement social).

La PPL prévoit en sus (art. 14) la réduction de moitié du délai dans lequel est autorisée la vente par les organismes HLM de logements construits ou acquis au moyen d’un contrat de location-accession (5 ans, au lieu de 10 ans dans le régime actuel).

La PPL établit une dérogation pour permettre une revalorisation des loyers au niveau de ceux pratiqués pour le neuf lors de la remise en location des logements ayant fait l’objet d’une réhabilitation (art. 15).

Rénover le parc privé

La PPL soutient (art. 16) la rénovation énergétique des logements, en accordant aux propriétaires la possibilité de donner congé à leur locataire pour la réalisation d’importants travaux de rénovation énergétique (permettant d’atteindre le niveau de performance minimal d’un logement décent) dans les parties privatives.

La PPL souhaite inscrire la lutte contre la vacance des logements parmi les missions de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH – art. 18). Cette agence a été créée en 1970 (Loi n° 70-1283 du 31 déc. 1970 portant loi de finances rectificative) en remplacement de l’ancien Fonds national d’amélioration de l’habitat (FNH). Il s’agit d’un établissement public national à caractère administratif ayant initialement pour mission d’apporter son aide au financement des travaux d’amélioration des logements ou locaux du parc locatif privé. Initialement limitées aux seules zones bâties agglomérées des zones de revitalisation rurale, ses missions ont été étendues par la loi SRU du 13 décembre 2000 (art. 185) à l’ensemble du territoire. Depuis 2006, l’Agence a en sus vocation à promouvoir le développement et la qualité du parc de logements privés (Loi ENL, art. 37). Au fil des textes, elle est également devenue compétente pour conventionner des logements sans travaux d’amélioration. Elle peut mener des actions d’assistance, d’étude ou de communication ayant pour objet d’améliorer la connaissance du parc privé existant et de faciliter l’accès des ménages à revenus modestes ou intermédiaires aux logements locatifs privés. Le champ de ses compétences est étendu en 2009 (Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, art. 25) à la lutte contre l’habitat indigne. La loi Climat et résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021 (art. 166) a autorisé l’ANAH à contribuer au service public de la performance énergétique de l’habitat, assuré à titre principal par les collectivités territoriales et leurs groupements et comprenant l’information, le conseil, l’accompagnement et l’assistance des consommateurs dans leurs démarches en matière de rénovation énergétique. Elle répond donc aujourd’hui à des préoccupations sociales, territoriales, et environnementales.

Loger les jeunes et les travailleurs

Pour loger les agents publics, l’État dispose de plusieurs leviers : d’une part, le contingent de 5 % de tous les logements sociaux à la main du préfet pour loger les fonctionnaires ; d’autre part, la réservation directe de logements par les administrations au profit de bailleurs sociaux (CCH, art. L. 442-7) ; enfin, la possibilité, pour l’administration qui cède un immeuble avec la décote dite « Duflot », d’obtenir jusqu’à 10 % des droits de réservation des logements sociaux créés pour ses agents (CGPPP, art. L. 3211-7).

La PPL reprend plusieurs dispositions issues d’amendements (Rapp. PJL, préc., p. 86 s., amendements COM-218 et COM-94) à l’article 10 du PJL de 2024 (intitulé « Améliorer l’accès au logement social des travailleurs des secteurs privé et public »), visant notamment à :

permettre aux préfets de déléguer tout ou partie de leur contingent à Action logement ou à des entreprises réservataires, ainsi qu’à des bailleurs sociaux, hors fonctionnaires ;
permettre aux employeurs publics de garantir les emprunts des bailleurs et d’acquérir des droits de réservation associés ;
prévoir une exemption à la gestion en flux pour les employés de certaines sociétés à l’instar des entreprises de transport public en zone tendue, dans la continuité de l’exemption obtenue par le Sénat dans la loi dite « 3DS » ;
simplifier la clause de fonction dans le logement social et l’étendre à toutes les fonctions publiques et, en zones tendues, aux employés des entreprises de transport public ;
relever de 10 % à 50 % la part de contingent au profit du logement des agents de l’État en cas de cession d’un foncier avec décote dite « Duflot » et l’étendre au-delà de la seule administration ayant cédé le terrain en question ; et,
enfin, clarifier le fait qu’une personne morale puisse prendre à bail un logement intermédiaire tant qu’il le sous-loue effectivement à une personne physique dans le respect des plafonds de ressources et qu’elle l’occupe à titre de résidence principale – entérinant alors une situation déjà existante, notamment en faveur de certains établissements hospitaliers.

En définitive, peu de mesures proposées dans cette PPL semblent à l’analyse vraiment originales ; elles recyclent pour beaucoup des dispositions issues du PJL relatif au développement de l’offre de logements abordables de mai 2024 (abandonné en raison de la dissolution de la chambre basse) et d’anciennes propositions de loi (PPL visant à renforcer le rôle des maires dans l’attribution des logements sociaux du 4 avr. 2023 ; PPL visant à rendre aux élus locaux leur pouvoir d’agir du 22 mars 2024 ; PPL portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie du 26 avr. 2024).

Proposition de loi n° 171 visant à conforter l’habitat, l’offre de logements et la construction, 28 nov. 2025

par Emmanuelle Bornet, Doctorante en droit public Université Toulouse Capitole (UT Capitole), Institut des Études Juridiques de l'Urbanisme, de la Construction et de l’Environnement (IEJUC)