Retour sur les relations – plus troubles qu’il n’y paraît – du SPIC avec ses usagers
Cette décision s’inscrit dans le courant jurisprudentiel qui tend à ériger un bloc de compétences au profit de la juridiction judiciaire lorsque sont concernées les relations liant le service public industriel et commercial, ou SPIC, à ses usagers.
Les rapports de droit privé qu’ils sont susceptibles de nouer prévalent ainsi sur d’autres circonstances qui auraient pu conduire le juge administratif à connaître du litige. Cet arrêt reflète par ailleurs la place exiguë occupée par le droit de la consommation, dont l’applicabilité est conditionnée à la qualification de consommateur qui n’est pas parfaitement miscible avec celle d’usager.
Le litige dont le Conseil d’État a à connaître ici puise sa source dans la fuite d’une canalisation située sous une voie privée. Les riverains, à la suite du refus opposé par le gestionnaire du service public (en l’occurrence Grenoble-Alpes Métropole) de procéder aux réparations nécessaires au motif que ces travaux leur étaient dévolus par le règlement de service de l’eau potable, les réalisèrent à leurs frais. La métropole se montra tout autant inflexible lorsqu’ils lui demandèrent d’être indemnisés de leurs préjudices et d’abroger l’article 19 du règlement de service de l’eau potable, qui prévoit notamment l’obligation pour les « propriétaires riverains » d’exécuter ou de faire exécuter l’ensemble des travaux relatifs aux ouvrages situés en dehors du domaine public, lesquels « propriétaires » sont en principe « responsables de toutes les conséquences dommageables auxquelles pourront donner lieu, soit pour eux-mêmes, soit pour les tiers, [leur] existence et [leur] fonctionnement ». Ils saisirent ainsi le Tribunal administratif de Grenoble afin d’obtenir réparation des préjudices qu’ils estimaient avoir subis et l’annulation de la décision par laquelle le président de la collectivité avait refusé d’abroger l’article 19 cité ci-dessus (TA Grenoble, 28 sept. 2023, n° 2005351). Une partie des requérants fit appel de ce jugement et obtint gain de cause devant la Cour administrative d’appel de Lyon (CAA Lyon, 5 déc. 2024, n° 23LY03675).
Saisi d’un pourvoi en cassation par Grenoble-Alpes Métropole, le Conseil d’État devait répondre à la question de savoir si la juridiction administrative pouvait, dans cette configuration, être compétemment saisie de conclusions indemnitaires. Se posait également la question de savoir si le droit de la consommation, et plus précisément la législation sur les clauses abusives, pouvait être utilement invoqué afin de contester la légalité de l’article 19 précédemment évoqué.
Le Conseil d’État juge, en premier lieu, que la juridiction administrative n’est pas compétente pour connaître desdites conclusions indemnitaires, le litige considéré intéressant seulement les rapports liant le SPIC de l’eau à ses usagers (pt 3). Il considère, en second lieu, que les personnes visées à l’article 19 du règlement de service de l’eau potable – les « propriétaires » donc – « ne peuvent être regardées comme des consommateurs au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 212-1 du code de la consommation » et en déduit l’inopérance du moyen tiré de la méconnaissance de ce dernier (pt 9).
L’arrêt Grenoble-Alpes Métropole reflète la nature des rapports qui lient le SPIC à ses usagers, le rejet des conclusions indemnitaires étant, quelque part, la conséquence logique des rapports de droit privé qui les unissent. En effet, la présence de ces liens ancre le litige dans la sphère de compétence du juge judiciaire, indépendamment des autres centres de gravité qui auraient pu l’entraîner dans celle de la juridiction administrative. Cette décision rappelle en outre que l’application du droit de la consommation « reste conditionnée par un périmètre étroit » (M. Ubaud-Bergeron, Usager du SPIC et droit de la consommation, CMP 2019. Comm. 315), et nuance incidemment le postulat, quelque peu « artificiel », selon lequel l’usager d’un SPIC se trouverait nécessairement dans une situation contractuelle (J.-F. Lachaume et a., Droit des services publics, 5e éd., LexisNexis, 2024, § 1270).
L’incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions indemnitaires
La consolidation de la compétence de la juridiction judiciaire
On sait la force d’attraction qu’exerce la notion de SPIC, sa portée étant d’autant plus grande lorsqu’on s’intéresse aux relations contractuelles qui, placées sous le signe du droit privé, l’unissent à ses usagers. L’arrêt Bac d’Eloka (T. confl. 22 janv. 1921, Sté commerciale de l’Ouest africain, n° 0706, Lebon 
; GAJA, 25e éd., 2025, n° 34), bien que centenaire, se laisse difficilement renverser par la compétence de la juridiction administrative et ne chavire ni en présence d’une clause exorbitante de droit commun (T. confl. 17 déc. 1962, Dame Bertrand c/ Commune de Miquelon, Lebon 831 ; CE, sect., 13 oct. 1961, Établissements Campanon-Rey, Lebon 567), ni en présence, comme en l’espèce, d’un ouvrage public (T. confl. 24 juin 1954, Dame Galland et a., Lebon 717). Il en va naturellement de même pour le service public de l’eau potable (par ex., pour un incident survenu dans une canalisation située en amont du branchement particulier, T. confl. 20 janv. 2003, Sté Isomir et Cie Axa c/ Commune d’Alby-sur-Chéran, n° 3332, Lebon ; AJDA 2003. 1126 ) dont la nature, limpide, laisse planer peu de doute (v. le sommaire du CGCT et son art. L. 2224-11 ; v. égal., T. confl. 21 mars 2005, Mme Alberti Scott c/ Commune de Tournefort, n° 3413, Lebon ; AJDA 2005. 964 ; RFDA 2006. 119, obs. J.-F. Lachaume ; RTD com. 2006. 48, obs. G. Orsoni ). La jurisprudence en la matière va d’ailleurs dans le sens de l’unification du contentieux au profit de la juridiction judiciaire. Aussi le litige né du refus opposé aux usagers par le gestionnaire du service de procéder aux travaux de maintenance préventive des ouvrages de distribution et de desserte en eau relève-t-il de la compétence du juge judiciaire (T. confl. 6 oct. 2025, ASL du passage du Caire c/ Eau de Paris, n° 4351, pt 2, Dalloz actualité, 24 oct. 2025, obs. C. Bernard ; Lebon ; AJDA 2025. 1784 ; AJCT 2026. 103, obs. J.-M. Pontier ). Cette solution qui fait prévaloir la nature des rapports entre le SPIC et ses usagers sur le caractère attractif du travail et de l’ouvrage publics était dictée, à en croire le commentaire officiel (accessible sur le site internet du Tribunal des conflits), par la volonté de ne pas « scinder » le contentieux entre les deux ordres de juridiction. Elle peut être regardée, dans cette optique, comme le pendant logique de la décision M. Gal c/ Établissement public Est Ensemble, en vertu de laquelle la juridiction judiciaire est compétente pour connaître de l’action intentée par l’usager pour obtenir réparation des dommages trouvant leur origine dans une canalisation défaillante exploitée dans le cadre du service public de l’assainissement (T. confl. 4 déc. 2023, n° 4289, pt 1, Lebon ; AJDA 2024. 1195 ; AJCT 2024. 190, obs. M.-C. Rouault ). Dans un cas comme dans l’autre, pour reprendre les mots de ce même commentaire, « le juge est conduit à s’interroger sur l’étendue des obligations nées, pour le gestionnaire, du contrat de fourniture, lequel met nécessairement à sa charge une obligation de fourniture du service dans de bonnes conditions et donc, une obligation de maintien en bon état des réseaux ».
L’arrêt commenté s’inscrit sans conteste dans le sillage tracé par la juridiction paritaire. Reprenant le principe énoncé dans la décision précitée du 6 octobre 2025, le Conseil d’État ajoute en substance que la compétence de la juridiction judiciaire comprend les demandes des usagers tendant à la « prise en charge » de ces travaux, lesquelles demandes peuvent également intervenir en aval en vue de « réparer » les dommages susceptibles de leur être causés lors de la fourniture du service (pt 2). Cet ajout n’est pas étranger, on l’aura compris, aux faits qui ont donné lieu au présent litige.
La caractérisation de la compétence de la juridiction judiciaire
Cette solution ne vaut naturellement que lorsque le demandeur est un usager du SPIC et non un simple tiers, auquel cas l’effet attractif des travaux publics reprend ses droits (T. confl. 1er juill. 2002, Mlle Labrosse c/ Gaz de France, n° 3289, Lebon ; AJDA 2002. 689 , obs. C. Biget ), le juge devant ainsi tenir compte de la qualité de la victime par rapport au réseau d’assainissement à l’origine du litige porté à sa connaissance (CE 7 févr. 2025, n° 494967, pt 4, Lebon ; AJDA 2025. 256 ). C’est justement sur ce point que l’analyse menée dans la décision commentée se distingue de celle conduite au stade de l’appel, où la compétence administrative avait été retenue pour connaître desdites conclusions indemnitaires. La Cour administrative d’appel de Lyon avait effectivement constaté que la canalisation défectueuse était « destinée à la desserte générale des différents usagers installés dans le lotissement en amont de tout branchement particulier » et qu’elle constituait un ouvrage public. Ce faisant, les requérants n’agissent pas, selon elle, en qualité d’« usager[s] dont l’alimentation en eau aurait été réalisée de façon défectueuse et dommageable », mais en tant que « riverain[s] victime[s] des dommages résultant de cette fuite », si bien que le litige en question ne doit pas se rattacher « à la fourniture de la prestation due par le [SPIC] à l’un de ses usagers, mais correspond[re] plutôt à un dommage de travaux publics causé à des tiers du fait d’un ouvrage public » (pt 8). Or, c’est précisément parce que le litige tend « à la réparation des préjudices susceptibles d’avoir été causés aux requérants propriétaires des immeubles desservis par cette canalisation » que le juge de cassation considère qu’ils agissent « en qualité d’usagers du service public de l’eau potable à l’occasion de la fourniture de ce service » (pt 3). La caractérisation de la compétence du juge judiciaire est donc adossée à une conception si ce n’est lâche du moins constructive de la notion d’usager, dont le caractère extensif est du reste pleinement assumé (N. Labrune, concl. sur l’arrêt commenté ; adde, A. Van Lang et al., Dictionnaire de droit administratif, v° Usager, 9e éd., Sirey, 2024). Cette approche transparaît nettement dans la jurisprudence du Tribunal des conflits. A par exemple pu être « regardé comme un usager du service public d’assainissement le propriétaire d’un immeuble raccordé à ce réseau, même s’il n’occupe pas [celui-ci] » de manière effective (T. confl. 4 déc. 2023, n° 4289, préc., pt 3). Plus encore, la qualité d’usager fut « implicitement retenu[e] » pour une organisation regroupant les propriétaires riverains qui, bien que n’étant pas abonnée au service de l’eau, agissait « pour le compte [de ses membres] qui, eux, sont des usagers du service de l’eau raccordés au moyen des installations litigieuses » (T. confl. 6 oct. 2025, n° 4351, préc. ; v. le commentaire officiel cité supra).
L’inopérance du moyen tiré de la méconnaissance du droit de la consommation
L’opérance du moyen conditionnée par la présence de relations contractuelles
À la question de la compétence juridictionnelle pour connaître des conclusions indemnitaires se superposait celle de l’opérance du moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 212-1 du code de la consommation par l’article 19 du règlement de service public de l’eau potable de Grenoble-Alpes Métropole. L’applicabilité du droit des clauses abusives ne fait aucun doute, de même que la compétence du juge administratif pour apprécier la légalité des dispositions contenues dans cet acte réglementaire, que ce soit par la voie de la question préjudicielle (CE, sect., 11 juill. 2001, Sté des eaux du Nord, n° 221458, Lebon avec les concl. ; AJDA 2001. 857 ; ibid. 853, chron. M. Guyomar et P. Collin ; ibid. 893, note G. J. Guglielmi ; D. 2001. 2810 , chron. J. Amar ; RTD civ. 2001. 878, obs. J. Mestre et B. Fages ; RTD com. 2002. 51, obs. G. Orsoni ; 30 déc. 2015, Sté des eaux de Marseille, n° 387666, Dalloz actualité, 15 janv. 2016, obs. D. Poupeau ; Lebon ; AJDA 2016. 6 ) ou par celle de l’excès de pouvoir (rappr., CE 26 juill. 1996, Association Narbonne Liberté 89 et Bonnes, nos 130363 et 130450, Lebon ; D. 1996. 236 ). Le spectre couvert par celui-ci est cependant circonscrit, en substance, aux relations que le SPIC entretient avec ses usagers. Là où l’usager du service public administratif est placé dans une situation légale et réglementaire excluant toute immixtion du contrat (v. not., G. Clamour, Les chausse-trapes du contrat, AJDA 2017. 2418 ) et, par prolongement, toute application du droit de la consommation, les liens qu’il noue avec le SPIC seraient par essence contractuels. L’application de la législation sur les clauses abusives semble néanmoins en exagérer les traits. Cela apparaît dès l’arrêt Sté des eaux du Nord où le règlement de service public est assimilé au contrat (G. Lazzarin, L’application du droit de la consommation aux services publics, RFDA 2011. 591 ). Il est toutefois possible de relativiser cette ambiguïté, la nature unilatérale de cet acte s’estompant à mesure que les dispositions qu’il renferme ont vocation à régir les rapports entretenus entre le SPIC et ses usagers, en clair, à être contractualisées. En cela, le « règlement du service public apparaît, quant à son contenu, très proche des “conditions générales préétablies’’ d’un service privé » (ibid.), et le contrat conclu le cas échéant à un contrat d’adhésion. Cela n’est pas sans incidence du point de vue contentieux. Comme l’explique Frédéric Dieu, « une disposition réglementaire telle qu’un règlement de service d’eau ne peut être confrontée aux dispositions de l’article L. [212-1] du code de la consommation que si elle a vocation à devenir une clause contractuelle. Dans le cas contraire, le moyen tiré de la violation des dispositions de l’article L. [212-1] du code de la consommation ne peut qu’être inopérant » (concl. sur TA Nice, 28 avr. 2006, n° 0202584, BJCP 2006. 438). C’est là que le bât blesse.
L’inopérance du moyen expliquée par l’absence de relation contractuelle
Le moyen invoqué avait été retenu par la Cour administrative d’appel de Lyon au motif que la disposition contestée visait « à supprimer ou à réduire le droit à réparation du préjudice subi par le consommateur en cas de manquement par Grenoble-Alpes Métropole à ses obligations de maître d’ouvrage du réseau public de desserte générale des abonnés, sans que cette suppression ou cette réduction […] puisse se justifier par les nécessités du service public » (pt 14). En effet, les clauses limitatives – et a fortiori exonératoires – de responsabilité bénéficiant au professionnel et incluses dans le contrat conclu avec le consommateur « sont de manière irréfragable présumées abusives » (C. consom., art. R. 212-1, 6°). Encore faut-il qu’il existe un rapport contractuel avec le gestionnaire. On se souvient que l’article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales prévoit notamment que le règlement de service de l’eau potable fixe « les obligations respectives de l’exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires. » Or l’article 19 litigieux vise les seuls propriétaires, à savoir, aux termes de l’article 2 du même règlement, toute « personne physique ou morale à laquelle appartient le bien immobilier ou le tènement foncier bénéficiaire d’un raccordement en eau potable, en pleine propriété ou en usufruit, individuellement ou en collectif ». Ce faisant, le propriétaire n’est pas nécessairement abonné, c’est-à-dire, toujours selon cet article, titulaire d’un contrat d’abonnement avec le service en cause. Il ne peut donc être regardé, pour le Conseil d’État, comme un consommateur « au sens et pour l’application des dispositions de l’article L. 212-1 du code de la consommation » (pt 9). Aussi le moyen selon lequel la disposition litigieuse présenterait un caractère abusif est-il inopérant et ne doit appeler aucun examen au fond. Cette orthodoxie tranche avec l’argumentation, plus confuse, retenue au stade de l’appel. Elle tranche surtout avec la conception extensive, précédemment décrite, de l’usager retenue en jurisprudence. Il serait possible d’y voir une contradiction, cette notion étant plus ou moins confondue dans un premier temps avec celle de propriétaire pour être finalement mise à distance afin d’éviter la qualification de consommateur. Cette contradiction est cependant dépassable si l’on admet que la notion de consommateur n’est pas complètement soluble dans celle d’usager du SPIC et, en creux, si l’on nuance l’omniprésence du contrat dans les rapports qu’il tisse avec ses usagers (en ce sens, Civ. 1re, 4 juill. 2019, n° 19-13.494 P, Dalloz actualité, 1er août 2019, obs. J.-D. Pellier ; AJDA 2019. 1424 ; D. 2019. 1444 ; ibid. 2020. 624, obs. H. Aubry, E. Poillot et N. Sauphanor-Brouillaud ; AJ contrat 2019. 397, obs. C.-É. Bucher ; Rev. prat. rec. 2020. 23, chron. R. Bouniol ).
par Ugo Assouad, Docteur en droit public de l’Université de Montpellier – CREAM (EA 2038)
CE 3 mars 2026, Grenoble-Alpes Métropole, n° 501279
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