Souveraineté numérique : du « make or buy » à la coopération entre l’État, le marché et les communs
Le Conseil de l’intelligence artificielle et du numérique a rendu publiques, le 27 mai 2026, les conclusions de sa mission consacrée à la souveraineté numérique. Au-delà du dilemme classique entre développement interne et achat sur le marché, le rapport invite à structurer une coopération entre la puissance publique, les acteurs privés et les communs numériques
Le rapport du Conseil de l’intelligence artificielle et du numérique (CIANum) déplace volontairement le débat. Là où la réflexion publique reste souvent enfermée dans le dilemme du « make or buy », qui oppose le développement interne à l’achat sur le marché, il défend une troisième voie, celle d’une coopération organisée entre la puissance publique, les acteurs privés et les communs numériques. L’ambition affichée n’est pas l’autarcie, jugée illusoire, mais la maîtrise et l’atténuation des dépendances critiques.
Un constat de dépendance désormais solidement étayé
Le diagnostic n’a rien d’inédit dans son principe, mais il bénéficie ici d’une documentation convergente. Sur un marché informatique national évalué entre 150 et 180 milliards d’euros par an, la dépendance atteindrait 80 à 90 % pour les logiciels et les services cloud. Pour les seules administrations de l’Union, 92 % des infrastructures cloud reposeraient sur trois opérateurs américains. Cette concentration, sans équivalent dans les secteurs comparables de l’énergie ou des télécommunications, expose les responsables de traitement à un risque juridique bien identifié, celui de l’extraterritorialité du droit américain.
L’avocat praticien retrouvera ici un terrain familier. La localisation des données sur le territoire de l’Union ne suffit pas à neutraliser l’accès des autorités étrangères dès lors que le prestataire demeure soumis au droit d’un État tiers, ainsi que l’a consacré la Cour de justice en invalidant le Privacy Shield (CJUE 16 juill. 2020, Data Protection Commissioner c/ Facebook Ireland et M. Schrems, aff. C-311/18, Dalloz actualité, 22 juill. 2020, obs. C. Crichton ; D. 2020. 2432 
, note C. Castets-Renard ; ibid. 2022. 2002, obs. W. Maxwell et C. Zolynski ; AJ contrat 2020. 436 , obs. T. Douville ; Dalloz IP/IT 2020. 640, obs. B. Bertrand et J. Sirinelli ; Rev. crit. DIP 2020. 874, Eclairages A. d’Ornano ; ibid. 2022. 287, étude U. Kohl ; RTD eur. 2021. 175, obs. B. Bertrand ; ibid. 973, obs. F. Benoît-Rohmer ). Le rapport rappelle à cet égard l’épisode du Health Data Hub, hébergé chez un acteur soumis au Foreign Intelligence Surveillance Act malgré les réserves réitérées de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Le juge des référés du Conseil d’État avait lui-même admis qu’un accès des autorités américaines ne pouvait être totalement exclu, tout en tenant compte des garanties contractuelles, techniques et réglementaires alors mises en avant et en prescrivant des mesures complémentaires (CE, ord. réf., 13 oct. 2020, n° 444937, Le Conseil national du logiciel libre (Assoc.), AJDA 2021. 741 , note L. Cluzel-Métayer ; AJ fam. 2020. 546, obs. A. Dionisi-Peyrusse ; Dalloz IP/IT 2020. 590, obs. N. Maximin ; ibid. 2021. 103, obs. O. de Maison Rouge ). La migration annoncée vers un hébergeur français, plus de cinq ans après, illustre le coût d’une dépendance contractée en amont sans évaluation suffisante de la chaîne de valeur.
La double position de l’État et ses contradictions
L’apport central du rapport tient à la mise en lumière d’une ambivalence structurelle. L’État intervient à un double titre, comme orchestrateur de la souveraineté et comme utilisateur de solutions pour son propre compte. Cette dualité, rarement explicitée, est présentée comme l’enjeu cardinal de la réflexion.
Or les deux rôles se contredisent fréquemment. Le rapport relève un décalage persistant entre le discours et la pratique. En dépit des appels à migrer vers des solutions ouvertes françaises et européennes, l’administration continue de recourir massivement aux suites propriétaires extra-européennes. La qualification SecNumCloud, souvent invoquée comme un sceau de souveraineté, n’est qu’un référentiel de sécurité et ne constitue pas un bouclier absolu contre les législations à portée extraterritoriale, ce que le rapport prend soin de rappeler pour dissiper une confusion fréquente.
Cette tension produit du « sovereignty washing », c’est-à-dire la présentation comme souveraines de solutions reposant sur des briques fermées et étrangères. Elle s’observe également dans la commande publique, dont la circulaire de février 2026 a pourtant tenté d’établir une hiérarchie claire en faveur de la mutualisation des solutions existantes au sein de l’État, puis du recours au marché, le développement interne ne devant intervenir qu’en dernier ressort. Le rapport souligne toutefois que l’État manque encore de leviers contraignants pour imposer cette discipline aux directions des systèmes d’information ministérielles, d’où l’attention portée à la transformation annoncée de la direction interministérielle du numérique en autorité dotée d’un pouvoir normatif.
Les communs numériques, un levier juridique encore sous-exploité
Le rapport consacre des développements substantiels aux communs numériques, qu’il rattache expressément aux travaux fondateurs sur la gestion des biens communs (E. Ostrom, Governing the Commons, Cambridge University Press, 1990). La notion repose sur trois piliers, une ressource en accès partagé, un faisceau de droits et d’obligations, et une structure de gouvernance, cette dernière dimension étant souvent invisibilisée alors qu’elle est constitutive du commun (B. Coriat, Propriété et communs : idées reçues et propositions, Utopia, 2017).
L’intérêt de ce modèle pour la puissance publique est double. Sur le plan économique, les logiciels libres constituent une infrastructure partagée à bas coût, qualifiée de routes et de ponts du capitalisme numérique, sur laquelle se déploient des offres différenciées (S. Broca, Utopie du logiciel libre. Du bricolage informatique à la réinvention sociale, Le Passager clandestin, 2013). Sur le plan de la gouvernance, l’ouverture du code prévient la capture par un acteur unique et garantit une continuité que les contrats propriétaires n’offrent pas, les rachats, changements de stratégie et fins de vie de produits demeurant fréquents. Cette garantie de réversibilité prend une importance particulière pour des services publics tenus d’assurer la continuité de l’action administrative sur le long terme.
Le rapport replace cette dynamique dans la lignée de la reconnaissance légale du logiciel libre par l’article 16 de la loi pour une République numérique (Loi n° 2016-1321 du 7 oct. 2016, Dalloz actualité, 14 oct. 2016, obs. Y. Rouquet) et appelle à généraliser le principe « public money, public code », assorti de sa déclinaison en matière de gouvernance. Il prolonge en cela une réflexion doctrinale déjà nourrie sur la place de l’État partenaire des communs (S. Shulz, Transformer l’État par les communs numériques, thèse, Université Gustave Eiffel, 2021).
Des véhicules juridiques à rendre visibles et à mobiliser
C’est probablement sur le terrain des structures juridiques que le rapport intéressera le plus directement le juriste. Il dresse un panorama des cadres mobilisables pour accueillir une coopération équilibrée autour des communs numériques.
La société coopérative et participative offre un ancrage dans l’économie sociale et solidaire, mais la restriction du sociétariat aux seuls salariés en limite l’ouverture aux acteurs publics. La société coopérative d’intérêt collectif est présentée comme un véhicule plus adapté, en ce qu’elle associe salariés, usagers, collectivités et entreprises au sein d’une gouvernance multi-parties prenantes assortie d’une lucrativité limitée. Le service d’intérêt économique général retient également l’attention, car il peut donner lieu à des compensations financières qui ne constituent pas des aides d’État si les quatre critères Altmark sont remplis, à défaut, elles relèvent du régime des aides d’État, avec possibilité de compatibilité sous conditions (CJCE 24 juill. 2003, Altmark Trans, aff. C-280/00, Altmark Trans GmbH, Regierungspräsidium Magdeburg, Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, AJDA 2003. 1739 , note S. Rodrigues ; ibid. 2146, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; D. 2003. 2814 , note J.-L. Clergerie ; RTD eur. 2004. 33, étude S. Bracq ; Rev. UE 2015. 396, étude C. Guillard ; ibid. 425, étude C. Blumann ). Le groupement d’intérêt public, enfin, permet d’organiser une gouvernance multi-acteurs autour d’un projet d’intérêt commun, sur le modèle déjà éprouvé du Réseau national de télécommunications pour la technologie, l’enseignement et la recherche (RENATER) ou de Pix.
Le rapport va plus loin en suggérant d’explorer la transposition en droit français de la fiducie d’utilité sociale et de la fiducie de données, concept théorisé au Québec et appliqué au numérique comme outil de mutualisation sous condition (sur cette voie, A.-S. Hulin, La fiducie de données et V. Bachelet, La valorisation par le droit de la production des communs numériques, thèse UVSQ Université Paris-Saclay, 2024). Là où le commun suppose un accès libre, la fiducie organise une mise en commun encadrée et consentie, particulièrement pertinente pour les données de santé, culturelles ou territoriales, dont la valeur collective excède la valeur individuelle. Le constat formulé est que la culture administrative demeure centrée sur le marché public et la subvention, au détriment de ces modèles coopératifs ou hybrides. Aucune forme n’est jugée supérieure dans l’absolu, le choix devant dépendre de la nature du projet, des acteurs concernés et du modèle économique sous-jacent.
La nécessaire projection à l’échelle européenne
Le rapport refuse de penser la souveraineté à l’échelle d’un seul État. Il met en garde contre la tentation de substituer des géants européens aux géants américains sans modifier les modèles de gouvernance, ce qui reviendrait à perdre une grande partie de l’opportunité offerte par les communs. La perspective défendue s’inspire de l’analyse de l’État configurateur de marché plutôt que simple correcteur de défaillances.
Le véhicule prioritaire identifié est le consortium européen pour une infrastructure numérique consacré aux communs (EDIC Digital Commons), dont le rapport propose d’élargir le mandat pour en faire le pivot de la cartographie, du financement et de l’animation des communs à l’échelle continentale. À ce levier institutionnel s’ajoutent des propositions plus directement normatives, parmi lesquelles la création d’un fonds européen inspiré des projets importants d’intérêt européen commun, l’adoption obligatoire de standards ouverts dans les politiques publiques avec conditionnement des financements à leur respect, et la création d’un label « European Open Standard » certifiant l’interopérabilité des solutions.
Une feuille de route à l’épreuve de sa mise en œuvre
Le rapport formule seize recommandations, articulées autour d’une Fabrique des communs numériques chargée de cartographier les dépendances, de labelliser les solutions stratégiques et de fédérer les acteurs. La portée de ces préconisations dépendra de leur traduction concrète, en particulier de la capacité de la future autorité numérique de l’État à imposer ses standards, et de la pérennité des financements consacrés aux communs, dont le rapport rappelle qu’ils souffrent moins de l’absence de cadres juridiques que de la persistance du mythe de leur gratuité. La distinction entre liberté d’usage et gratuité, trop souvent confondues, conditionne en effet la viabilité économique de ces ressources et la juste rétribution de leurs mainteneurs.
Reste une inconnue que le rapport assume, celle de l’essor de l’intelligence artificielle générative, qui déplace la valeur du code lui-même vers la gouvernance humaine des décisions qui orientent ces outils.
par Éléonore Favero Agostini, Avocate associée
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