Terrorisme : autonomie des qualités de victime pour la procédure d’indemnisation et de partie civile devant le juge pénal

La décision par laquelle une cour d’assises spécialement composée déclare recevable une constitution de partie civile n’implique pas, par elle-même, que cette partie dispose, devant le juge civil, de la qualité de victime d’un acte de terrorisme.

La prise en charge des victimes d’actes de terrorisme a progressivement évolué, en réaction aux attentats qu’a subi la France depuis une cinquantaine d’années (R. Bigot et A. Cayol, L’influence du terrorisme sur l’assurance du dommage corporel, RGDA déc. 2019. 6).

C’est, d’abord, à la suite de la vague d’attentats parisiens des années 1985-1986 que l’amélioration de la réparation des préjudices subis par les victimes a été recherchée par la loi n° 86‑1020 du 9 septembre 1986, laquelle a, d’une part, rendu obligatoire l’indemnisation des dommages matériels par les assureurs (C. assur., art. L. 126-2), et, d’autre part, organisé la prise en charge de la réparation des dommages corporels par un nouveau fonds de garantie (C. assur., art. L. 126-1, renvoyant à l’art. L. 422-1) : le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme (FGVAT), devenu en 1990 le Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) lorsque son intervention a été étendue aux infractions ordinaires (Loi n° 90-589 du 6 juill. 1990). S’inspirant de la loi Badinter, le législateur a alors imposé une procédure d’offre obligatoire d’indemnité. Tandis que celle-ci s’impose aux assureurs – et seulement à titre subsidiaire au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (C. assur., art. L. 421-1, III) – concernant les victimes d’accidents de la circulation, il a en revanche été décidé d’instituer le nouveau fonds créé débiteur direct des victimes d’actes de terrorisme. L’indemnisation relève ainsi de la solidarité nationale, ce qui s’inscrit dans un mouvement plus large de « déclin de la responsabilité individuelle » (G. Viney, Le déclin de la responsabilité individuelle, LGDJ, 1963) au profit de mécanismes collectifs d’indemnisation (J. Le Bourg et C. Quézel-Ambrunaz [dir.], Sens et non-sens de la responsabilité civile, PU Savoie Mont Blanc, 2018.

Ce sont, ensuite, les attentats de 2015 et 2016 à Paris puis à Nice, ayant entraîné une augmentation importante du nombre des victimes directes et indirectes, qui ont impulsé la création d’une juridiction spécialisée par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, à la suite du rapport Bussière de mars 2018 : le juge de l’indemnisation des victimes d’actes de terrorisme (JIVAT), affecté au Tribunal judiciaire de Paris, lequel dispose désormais d’une compétence exclusive en la matière (COJ, art. L. 217-6). Depuis lors, l’action civile portant sur une infraction qui constitue un acte de terrorisme « ne peut avoir pour objet que de mettre en mouvement l’action publique ou de soutenir cette action. » (C. pén., art. 706-16-1). Ce choix de séparer l’instance indemnitaire du procès pénal a conduit à s’interroger sur les liens entre les qualités de victime ayant droit à réparation et celle de partie civile au procès pénal : la seconde emporte-t-elle nécessairement la première, ou les deux sont-elles indépendantes l’une de l’autre ? C’est à cette question que répondent les très attendus arrêts rendus en assemblée plénière par la Cour de cassation le 28 novembre 2025.

Les faits

Les deux premiers arrêts (pourvois nos 24-10.571 et n° 24-10.572, D. 2025. 2088 ) concernent l’attentat perpétré à Nice en 2016. Réservant la qualité de victimes aux personnes présentent aux abords immédiats de la zone de circulation du camion, le FGTI a refusé d’indemniser plusieurs personnes ne se trouvant pas dans cette zone d’exposition au risque définie par son conseil d’administration. Le JIVAT a également rejeté leur demande. La Cour d’assises de Paris a, par la suite, déclaré recevables leurs constitutions de partie civile. La Cour d’appel de Paris a néanmoins confirmé le jugement relatif à leur indemnisation, au motif que « la cour d’assises spécialement composée était incompétente pour se prononcer sur une quelconque obligation indemnitaire du Fonds de garantie à leur égard ». Selon les pourvois, au contraire, « pour qu’une constitution de partie civile soit recevable devant la juridiction de jugement, il faut que la personne qui se constitue ait subi un préjudice directement causé par l’infraction poursuivie ; qu’il en résulte que lorsque l’action civile porte sur une infraction qui constitue un acte de terrorisme, la recevabilité de la constitution de partie civile implique nécessairement que cette partie civile dispose de la qualité de victime au sens de l’article L. 126-1 du code des assurances ».

Le troisième arrêt est relatif à l’attentat du Bataclan. Une personne y ayant assisté depuis son appartement se voit également refuser toute indemnisation par le FGTI, qui la considère comme témoin et non victime directe d’un acte de terrorisme. Le JIVAT rejette sa demande mais la Cour d’assises de Paris déclare, là encore, recevable sa constitution de partie civile. La cour d’appel confirme cependant le jugement relatif à son indemnisation.

L’autonomie des procédures pénale et civile

Dans les trois cas, la Cour de cassation souligne, en premier lieu, qu’il ressort des travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi de 2019 ayant créé le JIVAT que la dissociation des actions civile et pénale « vise, d’une part, à simplifier les procédures auxquelles les victimes d’actes de terrorisme sont soumises […], d’autre part, à permettre un examen rapide des demandes de réparation, dans le contexte des attentats de 2015 et 2016 ayant occasionné un très grand nombre de victimes. » Elle rappelle ici que le FGTI est à ce titre tenu de verser une provision dans le délai d’un mois à compter de la demande, puis de présenter une offre dans les trois mois à compter de la justification des préjudices (C. assur., art. L. 422-2).

La Cour de cassation insiste, en second lieu, sur le fait que « cette dissociation des actions tend à assurer un traitement unifié des demandes de réparation, sous le contrôle d’une juridiction civile exclusivement compétente, que les parties aient ou non fait le choix de se constituer partie civile devant le juge pénal ». L’article L. 422-3 du code des assurances précise d’ailleurs que, lorsque les faits générateurs du dommage ont donné lieu à des poursuites pénales, le juge civil n’est pas tenu de surseoir à statuer jusqu’à la décision définitive de la juridiction répressive, dérogeant ainsi au principe énoncé à l’article 4, alinéa 2, du code de procédure pénale. L’objectif est ici la rapidité.

Elle en conclut que « la décision par laquelle une cour d’assises spécialement composée déclare recevable une constitution de partie civile n’implique pas, par elle-même, que cette partie dispose, devant le juge civil, de la qualité de victime d’un acte de terrorisme pour l’application de l’article L. 126-1 du code des assurances ». La Cour suit, sur ce point, l’avis du procureur général, lequel soulignait, sur le plan théorique, qu’« il apparaît pour le moins difficile d’identifier le principe, ou le texte, qui viendrait asseoir l’autorité de la décision de recevabilité d’une constitution de partie civile sur le FGTI ou le JIVAT » (Avis du procureur général sur le pourvoi n° 24-12.555, p. 20, D. 2025. 2087 ) – relevant notamment que l’autorité de la chose jugée au pénal sur les intérêts civils est relative et subordonnée à une triple identité d’objet, de cause et de parties (or ici, l’objet des instances est différent et le FGTI n’est pas présent devant la juridiction pénale en qualité de débiteur d’indemnisation) – et insistait, sur le plan pratique, sur la nécessité de préserver l’efficacité du dispositif en évitant tout risque d’embolie.

La consécration d’une définition unifiée de victime d’acte terroriste

Les pourvois invitaient en outre à un contrôle de cassation sur l’appréciation de la qualité de victime d’acte de terrorisme. Rappelons que, pour le FGTI, la qualité de victime doit être réservée aux personnes directement visées par l’acte de terrorisme, c’est-à dire par une « infraction commise intentionnellement, en relation avec une entreprise individuelle ou collective et ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » au sens de l’article 421-1 du code pénal. Ainsi, seules sont indemnisées les victimes d’une infraction juridiquement qualifiée (Civ. 2e, 20 mai 2020, n° 19-12.780, Dalloz actualité, 8 juin 2020, obs. R. Bigot ; D. 2020. 1105 ; ibid. 2142, obs. M. Bacache, A. Guégan et S. Porchy-Simon ). L’application d’un tel critère est délicate lorsque l’attentat a, comme à Nice, lieu dans un espace ouvert. Le FGTI a ainsi été amené à délimiter une zone de danger correspondant, concrètement, au chemin emprunté par le camion.

La deuxième chambre civile avait déjà eu l’occasion de préciser que « le fait pour une personne de s’être trouvée à proximité du lieu d’un attentat et d’en avoir été le témoin ne suffit pas, en soi, à lui conférer la qualité de victime », concernant des personnes éloignées de 400 mètres de l’endroit où la course du camion avait pris fin lors de l’attentat de Nice (Civ. 2e, 27 oct. 2022, n° 21-13.134, Dalloz actualité, 10 nov. 2022, obs. R. Bigot et A. Cayol ; D. 2022. 2269 , note S. Porchy-Simon ; ibid. 2023. 1977, obs. M. Bacache, A. Guégan et S. Porchy-Simon ; RTD civ. 2023. 115, obs. P. Jourdain ). Elle avait, à cette occasion, affirmé que « sont des victimes, au sens de l’article L. 126-1 [c. assur.], les personnes qui ont été directement exposées à un péril objectif de mort ou d’atteinte corporelle. »

Plus souple, la chambre criminelle avait fini par étendre la notion de victime d’acte de terrorisme pouvant se constituer partie civile devant le juge d’instruction aux individus blessés en tentant d’interrompre un attentat – leur intervention étant indissociable de l’acte terroriste – (Crim. 15 févr. 2022, nos 21-80.264 et 21-80.670, Dalloz actualité, 18 févr. 2022, obs. D. Goetz ; D. 2022. 1487, obs. J.-B. Perrier ; ibid. 1934, obs. M. Bacache, A. Guégan et S. Porchy-Simon ; AJ pénal 2022. 143, note J. Alix ; RSC 2022. 332, obs. Y. Mayaud ; ibid. 636, obs. P.-J. Delage ), ou en tentant de fuir le lieu d’un attentat, auquel ils avaient légitimement pu se croire exposés en raison de sa proximité, leur initiative étant indissociable de l’action criminelle qui l’a déterminée (Crim. 15 févr. 2022, n° 21-80.265, Dalloz actualité, 18 févr. 2022, obs. D. Goetz ; D. 2022. 354 ; AJ pénal 2022. 143, note J. Alix ; RSC 2022. 332, obs. Y. Mayaud ; ibid. 636, obs. P.-J. Delage ). Si ces décisions retenaient la possibilité d’un préjudice résultant de l’action de la victime, pourvu que cette initiative soit indissociable de l’action criminelle, leur portée semblait limitée à l’hypothèse d’une blessure physique : elles n’avaient aucunement « pour objet de permettre la reconnaissance de la qualité de victime du terrorisme à des personnes présentes à proximité du lieu de l’attentat et faisant état de préjudices purement psychologiques » (Avis du procureur général, p. 27).

Conformément à l’article 2 du code de procédure pénale, la chambre criminelle subordonnait la constitution de partie civile à l’existence d’un « dommage directement causé par l’infraction ». Tel n’était pas le cas dès lors que les personnes « ont suivi un mouvement de foule dont à l’origine elles ignoraient la cause, de sorte qu’elles n’ont pu se croire exposées à une action criminelle ayant pour but de tuer indistinctement un grand nombre de personnes » (Crim. 24 janv. 2023, n° 21-82.778 et n° 21-85.828, Dalloz actualité, 21 févr. 2023, obs. D. Floreancig ; 1r1rD. 2023. 180 ; ibid. 1977, obs. M. Bacache, A. Guégan et S. Porchy-Simon ; AJ pénal 2023. 192, obs. M. Lacaze ). Comme le souligne le rapport des conseillers rendu concernant les affaires commentées (p. 57), « la croyance légitime de se trouver exposé à une action criminelle […] doit participer de l’origine du dommage [… et] naître au moment où l’action se commet, elle ne peut être rétrospective ».

Les demandeurs aux pourvois suggéraient en l’espèce que le fait d’avoir été au-delà du point d’arrêt du camion à Nice ou d’avoir réussi à dissimuler leur présence en se cachant dans le placard d’un appartement dont les fenêtres donnaient sur les issues de secours du Bataclan ne suffirait pas à exclure leur qualité de victime. La Cour de cassation commence par rappeler que, en l’absence de texte, il revient à la jurisprudence de définir les critères permettant de retenir la qualité de victime d’actes de terrorisme, pour l’application tant de l’article L. 126-1 du code des assurances que de l’article 2 du code de procédure pénale. Elle propose alors une nouvelle définition, unifiée, de la victime d’actes de terrorisme. Sur ce point encore, la Cour suis l’avis du procureur général, lequel avait insisté sur l’importance « d’affirmer plus clairement que la reconnaissance de la qualité de victime du terrorisme répond aux même critères, que l’on se trouve devant une juridiction civile ou pénale », le fait que la deuxième chambre civile n’ait pas encore eu l’occasion de faire sienne la jurisprudence de la chambre criminelle du 15 février 2022 étant, selon lui, seulement due au fait qu’« elle n’en a pas encore eu l’occasion et non en raison d’une opposition de principe » (Avis, p. 26).

Tentant de prendre en compte la spécificité de tels actes – lesquels « se caractérisent par le fait que leurs auteurs, en cherchant à semer l’effroi, ne visent pas nécessairement une ou plusieurs victimes déterminées à l’avance mais peuvent diriger ces actes, de manière aléatoire et indistincte, contre les personnes présentes » –, la Cour de cassation affirme que la qualité de victime ne doit pas être trop strictement entendue et ne saurait être réservée aux personnes qui se trouvaient sur la trajectoire de l’arme, par nature ou par destination, dont a fait usage l’auteur des faits. « Il en résulte qu’est victime d’un acte de terrorisme, d’une part, la personne qui a été directement exposée à un péril objectif de mort ou d’atteinte corporelle, d’autre part, celle qui, s’étant trouvée à proximité du lieu des faits et ayant conscience, au moment où ceux-ci étaient en train de se commettre, d’être confrontée à une action ayant pour objet de tuer indistinctement un grand nombre de personnes, a pu légitimement se croire exposée à ce péril. »

La référence, comme dans les arrêts rendus par la chambre criminelle le 15 février 2022, au fait d’avoir légitimement pu se croire exposé à un péril peut être diversement interprété : elle pourrait être comprise comme consacrant une conception subjective de l’exposition au risque (S. Porchy-Simon, Détermination par la deuxième chambre civile de la qualité de victime d’actes terroristes, D. 2022. 2269 ; A. Guégan, La politique d’indemnisation des victimes du terrorisme par le FGTI sous le contrôle de la Cour de cassation, Gaz. Pal. 10 janv. 2023. 25). Le procureur général souligne toutefois dans son avis la nécessité, dans tous les cas, qu’existent des « circonstances objectives, indépendantes de la simple perception des personnes concernées » (Avis, p. 27). Retenant une telle analyse, la Cour de cassation distingue dans les arrêts commentés, d’une part, la situation des personnes qui ne se trouvaient pas dans la zone de circulation du camion à Nice, et dont le préjudice psychologique aurait été causé par le mouvement de foule et non directement par l’attentat et, d’autre part, celle de la voisine du Bataclan qui a été directement exposée à un péril objectif de mort ou de blessure. Tandis que les pourvois sont rejetés dans les deux premiers arrêts, la décision de la cour d’appel est donc cassée dans le troisième, pour violation de l’article L. 126-1 du code des assurances. Il est ainsi nécessaire, pour être qualifié de victime, de démontrer, au regard de sa situation particulière, avoir été directement exposé à un péril ou avoir légitimement cru l’être. Les juges tiendront notamment compte, comme dans les affaires commentées, de la configuration des lieux (distance avec le lieu de l’attentat) et de la dangerosité réelle de sa position.

Deux remarques, pour conclure. Il est, d’abord, permis d’espérer que la consécration d’une définition unifiée de la victime d’actes terroriste permette, à l’avenir, d’éviter qu’une même personne puisse voir sa constitution de partie civile jugée recevable par le juge pénal et son indemnisation refusée par le FGTI. Bien que les deux procédures soient autonomes, il en résulte un manque de cohérence préjudiciable pour le justiciable (v. en ce sens, les consultations de l’AFVT et du pôle des assises de la Cour d’appel de Paris, citées dans l’avis du procureur général rendu sur le pourvoi n° 24-12.555, p. 20).

Il semblerait, ensuite, intéressant d’envisager, pour les personnes présentes à proximité de l’attentat de Nice et dont le préjudice résulte du mouvement de foule qui s’en est suivi, se tourner vers le FGAO, lequel prend en effet en charge l’indemnisation des dommages résultant d’accidents causés par des personnes circulant sur le sol non assurées ou inconnues (A. Cayol, G. Mor, A. Coviaux et V. Gonzalez, Les actes de terrorisme, Gaz. Pal. 6 févr. 2019. 24).

 

Cass., ass. plén., 28 nov. 2025, B+R, n° 24-10.571

Cass., ass. plén., 28 nov. 2025, B+R, n° 24-10.572

Cass., ass. plén., 28 nov. 2025, B+R, n° 24-12.555

par Rodolphe Bigot, Maître de conférences en droit privé, Le Mans Université et Amandine Cayol, Professeur de droit privé, Université de Caen-Normandie

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