Un avis du maire donné au service instructeur l’engage-t-il pour délivrer ensuite le permis de construire ?

Dans une décision du 18 septembre 2026, les juges de la Cour administrative d’appel de Nantes se sont penchés sur une affaire concernant la réalisation d’une résidence hôtelière de 80 suites au sein d’une zone d’activités économiques sur la commune de Bouchemaine. Il était notamment reproché au maire d’avoir donné un avis favorable au service instructeur mais d’avoir ensuite refusé de délivrer le permis de construire. Les juges écartent l’argument, considérant que ce sont deux éléments dépourvus de lien d’obligation. Un focus sera également fait sur les précisions liées à la destination du projet et son interdiction vis-à-vis du règlement de la zone du PLUi.

Un maire ayant donné un avis favorable au service instructeur qui le sollicitait doit-il nécessairement délivrer le permis de construire par la suite ?

C’est notamment à cette question mais pas seulement que les juges de la Cour administrative d’appel de Nantes ont été amenés à répondre dans cette décision du 18 septembre 2026.

Voici les faits : le 29 février 2024, la SASU Capwest Groupe dépose une demande de permis de construire pour une « résidence hôtelière » de 80 suites, en R+3, sur des parcelles situées dans la zone d’activité du Parc des Brunelleries, à Bouchemaine. Les terrains appartiennent à la SCI Flojesa, qui a conclu avec la pétitionnaire, le 4 septembre 2023, une promesse de vente soumise à la condition suspensive d’un permis purgé de tout recours et retrait avant le 1er octobre 2024. La demande est instruite par les services de la communauté urbaine Angers Loire Métropole, compétente en matière de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), qui consultent le maire sur les équipements desservant le terrain, les participations d’urbanisme et la fiscalité. Le maire rend un avis favorable le 5 mars 2024.

Par arrêté du 17 juin 2024, ce dernier refuse pourtant le permis, notamment parce que le projet relèverait de la sous-destination « autres hébergements touristiques », interdite en zone UY par l’article UY 1.1 du règlement, dans sa rédaction issue de la modification n° 1 du PLUi.

Le recours gracieux de la SCI est implicitement rejeté.

Le Tribunal administratif de Nantes rejette ensuite sa demande par ordonnance du 12 février 2025, comme manifestement irrecevable faute d’intérêt à agir (CJA, art. R. 222-1, 4°).

Mais la cour annule l’ordonnance : en tant que propriétaire des parcelles et bénéficiaire de la promesse de vente, la SCI justifiait d’un intérêt suffisant pour contester le refus. L’affaire est alors analysée, et les juges écartent l’ensemble des moyens et rejettent la demande. Deux éléments doivent retenir ici l’attention : la portée de l’avis rendu par le maire au cours de l’instruction et la qualification de la construction au regard du règlement de zone.

L’avis du maire et le service instructeur : l’absence de compétence liée

Lorsque l’instruction est confiée à un service intercommunal, la décision reste celle de la commune : le maire demeure l’autorité compétente pour délivrer ou refuser le permis (C. urb., art. L. 422-1), le service instructeur se bornant à préparer la décision.

La requérante tentait d’exploiter cette articulation : selon elle, le maire, qui avait émis un avis favorable le 5 mars 2024, ne s’était résolu à refuser qu’à la suite de l’instruction conduite par Angers Loire Métropole, dont il se serait cru tenu de suivre l’analyse. Le moyen, tiré de la méconnaissance de l’étendue de sa compétence, revenait à reprocher au maire de ne pas avoir exercé son propre pouvoir d’appréciation.

La cour écarte le moyen en s’attachant à l’objet de l’avis. Le service instructeur n’avait interrogé le maire que sur les équipements desservant le terrain, les participations d’urbanisme et la fiscalité applicable ; l’avis favorable ne valait donc pas appréciation de l’ensemble des règles d’urbanisme applicables. Dans ces conditions, le refus final, malgré cet avis, ne permet pas de regarder le maire comme s’étant senti lié par l’appréciation du service intercommunal.

Cette solution appelle trois observations :

  • d’abord, elle confirme que l’avis du maire est un acte préparatoire, dont la portée se mesure à la question posée, et non une prise de position globale sur la légalité du projet ;
  • ensuite, le raisonnement est symétrique de celui de la requérante, l’incohérence apparente entre l’avis et le refus ne trahit pas une soumission au service instructeur, elle témoigne plutôt du pouvoir de décision du maire sur le fondement de l’ensemble du dossier, ce qu’il lui appartient de faire. La charge de démontrer qu’il s’est cru lié pèse sur le requérant, et l’existence d’un avis divergent n’y suffit pas ;
  • enfin, la rédaction du point 7 mérite d’être relevée, l’arrêt présente l’avis comme portant sur des éléments précis (équipements, participations, fiscalité), puis comme ne portant « que » sur la conformité aux dispositions de l’article L. 421-6. Le lien entre les deux formulations n’est pas explicité, mais l’esprit du raisonnement semble clair, l’avis n’avait pas pour objet d’apprécier la compatibilité du projet avec le règlement de zone.

La résidence hôtelière au regard des règles de la zone UY

La zone UY du PLUi est destinée aux activités économiques industrielles, artisanales, commerciales et de bureaux. Le secteur UYd1 y accueille notamment des activités de services avec accueil de clientèle « ainsi que des hôtels et du bureau ». Mais l’article UY 1.1, tel que modifié en 2023, interdit dans toute la zone les constructions destinées aux « autres hébergements touristiques ». Cette rédaction suit la nomenclature des sous-destinations qui, au sein de la destination « commerce et activités de service », distingue désormais les « hôtels » des « autres hébergements touristiques » (C. urb., art. R. 151-27 et R. 151-28). Le lexique du PLUi précise que les premiers accueillent une clientèle de passage dans des chambres ou appartements meublés, avec un ensemble de services, tandis que les seconds visent notamment les résidences de tourisme et les villages de vacances.

La cour écarte au passage deux critiques de la règle elle-même. Les irrégularités affectant les arrêtés d’engagement de la modification et de mise à l’enquête publique ne peuvent être invoquées par voie d’exception, les vices de forme et de procédure d’un acte réglementaire ne pouvant être utilement soulevés que dans le recours dirigé contre lui. Quant au détournement de pouvoir, il est écarté dès lors que l’interdiction poursuit un objectif urbanistique, la préservation de la vocation économique de la zone.

La requérante soutenait que le projet ne relevait pas des « autres hébergements touristiques ». La cour procède à une qualification d’après la consistance réelle du projet, sans s’arrêter à l’intitulé « résidence hôtelière » retenu par la pétitionnaire. Elle relève, à partir de la notice architecturale, que le bâtiment comprend 80 suites correspondant à des studios ou à des appartements d’une chambre, ainsi que des espaces communs en rez-de-chaussée (hall, bureau d’accueil, espace de fitness, vestiaire, sanitaires, laverie). La résidence est destinée à être exploitée en copropriété, et la pétitionnaire a elle-même renseigné une « fiche de renseignement d’un établissement d’hébergement de tourisme autre qu’hôtel de tourisme », jointe au dossier. Ces éléments conduisent à y voir une résidence de tourisme au sens de l’article D. 321-1 du code du tourisme, c’est-à-dire un ensemble de locaux d’habitation meublés et de locaux à usage collectif, offrant des équipements et services communs à une clientèle qui n’y élit pas domicile.

Plusieurs enseignements peuvent en être tirés. Premièrement, la dénomination commerciale ne lie pas le juge : seule compte la nature de l’exploitation envisagée, telle qu’elle ressort des pièces. Deuxièmement, le juge emprunte au code du tourisme la définition d’une notion que le lexique du PLUi se borne à citer, ce qui illustre la porosité entre droit de l’urbanisme et droit du tourisme dans la détermination de la destination. Troisièmement, la frontière entre hôtel et résidence de tourisme repose moins sur la présence de services que sur la configuration des locaux : des logements meublés autonomes, associés à des équipements collectifs, relèvent de la seconde catégorie, alors que le lexique réserve la première à la clientèle de passage hébergée en chambres.

 

par François Junjaud, Juriste et Urbaniste au CAUE de la Gironde

CAA Nantes, 18 sept. 2026, n° 25NT00888

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