Un établissement public foncier n’a pas à justifier d’une date de réalisation effective pour préempter
L’arrêt du Conseil d’État du 25 mars 2026 sous commentaire ne se démarque pas d’un courant jurisprudentiel facilitateur pour les collectivités ou les établissements publics fonciers : n’est pas illégale une décision de préemption portant sur un projet dont la « date de réalisation effective » ne peut être déterminée.
Par une décision du 19 mars 2020, l’établissement public foncier d’Île-de-France (EPFIF) a exercé le droit de préemption urbain pour acquérir une maison d’habitation de 61 m² située à Vincennes (Val-de-Marne), sur une parcelle de 68 m².
Les acquéreurs évincés ont obtenu l’annulation de cette décision devant le Tribunal administratif de Melun, qui a considéré que « l’arrêté contesté ne fait pas apparaître la réalité d’un projet d’action ou d’une opération d’aménagement dans lequel s’inscrirait le bien préempté » (TA Melun, 31 janv. 2023, n° 2007616 et n° 38391), précision étant faite que l’établissement public foncier, pour justifier cette préemption, faisait état « d’une opération de logements dont au minimum 30 % de logements sociaux ».
En cause d’appel, l’établissement public foncier a produit « une étude de faisabilité réalisée par les services de la commune de Vincennes en février 2020 portant sur la construction d’un immeuble en R+4 et R+3 comportant 52 logements sur un îlot comportant huit parcelles bâties indépendantes les unes des autres », sans pour autant convaincre la Cour administrative d’appel de Paris, qui a rejeté la requête d’appel en considérant notamment que l’EPFIF ne pouvait « être regardé comme justifiant de la réalité du projet envisagé de manière certaine et dans un délai raisonnable » (CAA Paris, 14 mars 2025, n° 23PA01085).
Il convient de préciser que l’EPFIF a obtenu la suspension des effets de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris par une décision du Conseil d’État (CE 24 oct. 2025, n° 507812, RDI 2026. 95, obs. J.-F. Struillou 
).
La persévérance de l’établissement public foncier a payé devant le Conseil d’État, qui a annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris en retenant une vision très large de la réalité du projet : « En statuant ainsi, alors qu’il lui appartenait seulement de rechercher si l’établissement titulaire du droit de préemption urbain justifiait, à la date de l’exercice de ce droit, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, peu important que la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité, la cour a commis une erreur de droit ».
Cette solution s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence qui se développe depuis 2008 : favorable aux préempteurs, elle n’efface pas pour autant tout risque juridique dans la conduite des projets.
Une solution conforme au courant jurisprudentiel favorable aux titulaires du droit de préemption
Pour rappel, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dispose que les droits de préemption sont exercés notamment « en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 », à savoir « de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ».
En pratique, les collectivités dotées d’un plan local d’urbanisme (et, dans certaines hypothèses, d’une carte communale) peuvent instituer un droit de préemption urbain sur « tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan » (C. urb., art. L. 211-1) et disposent d’un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner, prévue à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, pour exercer ce droit de préemption.
Ce droit de préemption peut être délégué, en particulier à un établissement public foncier, compétent pour « réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l’utilisation et l’aménagement ultérieur, au sens de l’article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis » (C. urb., art. L. 321-1).
Il faut d’emblée préciser que la solution commentée n’étonne pas tant elle s’inscrit dans un courant jurisprudentiel particulièrement favorable pour les préempteurs.
Depuis un arrêt de 2008 (CE 7 mars 2008, Commune de Meung sur Loire, n° 288371, Dalloz actualité, 20 mars 2008, obs. A. Vincent ; Lebon ; AJDA 2008. 556 ; ibid. 1449 , note J.-F. Struillou ; AJDI 2015. 25, chron. S. Gilbert ; RDI 2008. 358, obs. P. Soler-Couteaux ), le Conseil d’État n’exige des titulaires du droit de préemption que la justification de la seule réalité d’un projet répondant aux objectifs mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme : « qu’il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ».
Avant cet arrêt, le Conseil d’État exigeait, pour que soit justifiée une préemption, la démonstration d’un projet « suffisamment précis et certain » (CE, sect., 26 févr. 2003, M. et Mme Bour et autres, n° 231558, Lebon ; AJDA 2003. 729 , chron. F. Donnat et D. Casas ; AJDI 2004. 211 , obs. A. Lévy ; RDI 2003. 377, obs. P. Soler-Couteaux ; ibid. 379, obs. P. Soler-Couteaux ).
Ce cadre, plus sévère, avait été analysé par Pierre Soler-Couteaux comme « l’opportunité d’exercer une tutelle sur les communes pour les protéger d’elles-mêmes » (P. Soler-Couteaux, Une commune peut préempter à la condition d’avoir un projet réel, même s’il n’est pas précis, RDI 2008. 358 ).
Le courant jurisprudentiel qui en a suivi n’a donc cessé de tendre vers une grande latitude pour les collectivités, qui peuvent, sous certaines réserves, se comporter comme des acquéreurs classiques attirés par un bien ou par un prix (ou les deux) et dont le projet n’est pas encore totalement fixé au moment où ils deviennent propriétaires.
Des garde-fous existent toutefois : « un croquis réalisé à la va-vite » ne peut venir justifier de la réalité d’un projet, sauf à transformer « cette condition de fond (tenant à la réalité du projet) en une condition de forme (c’est-à-dire la formalisation, aussi sommaire soit-elle, d’un projet dans les deux mois suivant la déclaration d’intention d’aliéner) » (concl. V. Villette ss CE 15 juill. 2020, n° 432325, Lebon ; AJDA 2020. 2300 ; RDI 2020. 583, obs. J.-F. Struillou ).
En tout état de cause, cet assouplissement s’est fait au détriment des possibilités d’action des acquéreurs évincés, qui, bien plus que le vendeur lorsque la préemption est faite « au prix », sont ceux qui subissent de plein fouet l’irruption du tiers préempteur dans leur projet d’achat.
Le temps où il était opérant de soutenir qu’une étude de faisabilité sommaire (parfois réalisée en interne quelques jours avant la date de la décision) ne permet pas de justifier de la réalité d’un projet paraît lointain.
Le requérant, pour espérer faire annuler une décision de préemption à l’appui d’un moyen relatif à l’absence de réalité du projet, sera limité dans son argumentation tant la notion est désormais appréciée très largement.
L’arrêt du Conseil d’État du 25 mars 2026 en est la parfaite illustration.
Pour le rapporteur public, le projet ne doit simplement pas paraître « excessivement hypothétique au regard de contraintes, sujétions et difficultés de tous ordres que l’on pourrait relever à la date de la préemption » (concl. Le Coq ss CE 25 mars 2026, n° 504317, AJDA 2026. 662 ) : or, définir le caractère « excessivement hypothétique » n’est guère aisé, le démontrer l’est encore moins et on sait à la lecture de l’arrêt commenté qu’il est insuffisant de soutenir que la date de réalisation effective de l’opération ne peut pas être déterminée.
La Cour administrative d’appel de Paris s’était, en vain, risquée à contrôler cette date de réalisation, en considérant que la réalité du projet n’était pas justifiée « de manière certaine et dans un délai raisonnable » après avoir constaté que la parcelle en cause d’une surface de 68 m² est incluse dans un îlot comprenant également sept autres parcelles, et qu’une seule de ces parcelles « avait fait l’objet d’une acquisition par l’EPF le 18 mars 2022 » (CAA Paris, 14 mars 2025, n° 23PA01085, préc.).
Ce raisonnement est censuré par la Haute juridiction qui retient qu’il importe peu « que la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité, la cour a commis une erreur de droit » (CE 25 mars 2026, n° 504317, préc.).
Cette formulation laisse également penser qu’il est tout aussi illusoire, pour un requérant, de soutenir que l’acquisition foncière des autres biens situés à proximité n’a pas été envisagée et les conclusions du rapporteur public sont particulièrement éclairantes sur ce point : « dans la configuration dans laquelle le terrain préempté ne représente qu’une faible partie de la surface du projet qui nécessite toute une série d’autres acquisitions ultérieures, il faudrait qu’apparaissent des circonstances tout à fait particulières faisant obstacle à l’acquisition des autres parcelles ou au moins de la plupart d’entre elles » (Concl. Le Coq, préc.).
Il faut remarquer que sur ce point, une telle vision s’écarte particulièrement de celle de Monsieur Villette, rapporteur public, sous l’arrêt du 15 juillet 2020, qui semblait attendre non pas qu’il soit démontré qu’il était excessivement hypothétique d’acquérir l’autre parcelle nécessaire à la réalisation d’un projet, mais qu’il soit démontré que le propriétaire de ladite parcelle soit, au moins, « désireux de la céder ».
Toute tentative de mettre en doute la faisabilité de l’opération paraît donc désormais vouée à l’échec et, au contentieux (qui plus est lorsque le recours en annulation est assorti d’un référé-suspension), il est dorénavant clair qu’il conviendra moins de discuter de la réalité du projet que de mobiliser d’autres moyens, par exemple la tardiveté de la décision de préemption en raison du dépassement du délai de deux mois prévu à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ou la méconnaissance de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme si l’objet de l’opération n’est pas l’un des objets prévu par cet article.
Une solution sur mesure pour les établissements publics fonciers
De leur côté, les établissements publics fonciers et les collectivités n’auront pas à supporter une contrainte de justification démesurée. Il est vrai que le délai de préemption de deux mois est assez court et il aurait été certainement déraisonnable d’exiger la démonstration d’un projet parfaitement ficelé, suffisamment financé et économiquement viable.
Ce constat fait écho à la position de Monsieur Villette, rapporteur public, dans ses conclusions sous l’arrêt du 15 juillet 2020, pour qui le degré d’exigence posé par la jurisprudence antérieure à 2008 « cadrait en effet mal avec le fait que la préemption est par essence une politique d’aubaine, à ce titre assez peu conciliable avec l’exigence d’un projet longuement maturé ».
Il faut quand même remarquer que la nature même de l’autorité ayant préempté a pu être déterminante dans l’appréciation du Conseil d’État dans l’arrêt du 25 mars 2026 : l’établissement public foncier a, par nature, vocation à anticiper une opération immobilière.
Dans ses conclusions, le rapporteur public relevait d’ailleurs à ce titre : « les établissements publics fonciers dont c’est la mission même disposent d’outils permettant en principe d’acquérir la maîtrise foncière nécessaire au projet, y compris le cas échéant par voie d’autorité ».
Il n’est donc pas interdit de penser que plus l’autorité qui préempte est dotée d’outils de maîtrise foncière, moins il sera exigé d’elle qu’elle justifie avec précision de la réalité du projet et de sa temporalité.
Sur ce point, un établissement public foncier est particulièrement servi : il peut préempter, exproprier et, sur les biens appartenant aux personnes publiques, exercer les droits de priorité prévus au code de l’urbanisme.
Surtout, un tel établissement dispose de ressources financières conséquentes, ou à tout le moins adaptées à des projets de grande ampleur qui nécessitent un délai de réalisation important : la solution aurait été peut-être différente si l’exercice du droit de préemption avait émané d’une petite commune au budget plus restreint.
Il n’est en effet pas rare que des collectivités de taille limitée soient tentées de profiter de la cession d’un bien pour préempter sans réelle visibilité sur le montage de l’opération, son financement et parfois, sa finalité : une pure transposition de la jurisprudence commentée à ces hypothèses, plus hasardeuses, n’est vertueuse ni pour les deniers publics, ni pour les collectivités concernées.
Ce n’est pas faire offense aux collectivités mal avisées ou mal conseillées que de saluer la vertu pédagogique de certaines ordonnances de suspension d’une décision de préemption prises par les tribunaux administratifs saisis en référé : bien souvent, la personne publique en tire les conséquences en renonçant rapidement (et sans plus de conséquences) à son projet dont les limites financières et techniques ont été révélées par les débats devant le juge administratif.
Ce desserrement du contrôle du caractère réel du projet peut également avoir un effet particulièrement pervers à plus long terme : si le projet n’est ni réel, ni calibré, ni anticipé et que la préemption n’est pas annulée tant qu’il en est encore temps, les titulaires du droit de préemption s’exposent à des risques contentieux si le projet est finalement abandonné.
Une solution qui déplace le risque contentieux
Si le filtre du contrôle du juge sur la réalité du projet continue à diminuer, il y a fort à parier que la quantité de décisions de préemption va s’accroître.
Mécaniquement, le nombre de projets abandonnés après préemption risque d’augmenter également, ce qui implique aussi une hausse des risques contentieux lorsque le bien préempté n’est pas utilisé ou mal utilisé.
Il faut garder tout d’abord à l’esprit que la renonciation à l’acquisition du bien préempté peut engager la responsabilité sans faute du titulaire du droit de préemption si le propriétaire initial du bien subit un préjudice grave, devant « être regardé comme excédant les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des vendeurs de terrains situés en zone urbaine » (CE 13 juin 2022, n° 437160, Dalloz actualité, 29 juin 2022, obs. M.-C. de Montecler ; Lebon ; AJDA 2022. 1193 ; ibid. 2139 , note J. Marchand ; RDI 2022. 454, obs. J.-F. Struillou ; AJCT 2022. 592, obs. O. Didriche ).
De plus, les anciens propriétaires du bien préempté et les acquéreurs évincés peuvent saisir le tribunal judiciaire d’une action en dommages-intérêts si le bien est utilisé ou aliéné pour d’autres objets que ceux mentionnés à l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme (C. urb., art. L. 213-12).
La mansuétude du juge de l’acte de préemption n’immunise donc en rien les collectivités qui préemptent : lorsqu’une préemption repose plus sur une opportunité immobilière que sur un projet d’intérêt général abouti, le curseur contentieux se déplace vers celui de la responsabilité.
Et, si aucun projet n’a été mené à son terme, une condamnation à indemniser un propriétaire ou un acquéreur évincé coûtera toujours plus à la collectivité qu’une annulation de décision de préemption.
par Antonin Hudrisier, Avocat au barreau de Toulouse, spécialiste en droit public
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