Un nouveau recul de l’autonomie procédurale des États membres en matière de récupération des aides d’État illégales

17.06.2026

Dans un arrêt du 21 mai 2026, la Cour de justice de l’Union européenne juge contraire au droit de l’Union un dispositif permettant la suspension d’une procédure d’exécution fiscale visant à récupérer une aide d’État incompatible avec le marché intérieur et illégale.

La solution est justifiée par l’exigence d’effectivité qui implique la suppression des aides illégales et l’exécution immédiate et effective des décisions ordonnant leur récupération. Le principe d’autonomie procédurale des États membres dans la récupération des aides d’État illégales en ressort corrélativement affaibli, au détriment de la garantie des droits reconnus aux bénéficiaires des aides.

Le règlement (UE) 2015/1589 du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit sans ambages qu’« en cas d’aide illégale incompatible avec le marché intérieur, une concurrence effective devrait être rétablie. À cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai » (consid. 25). Cette exigence, qui découle du principe d’effectivité (CJCE 5 oct. 2006, Commission c/ France, aff. C-232/05, pt 49, AJDA 2006. 2271, chron. E. Broussy, F. Donnat et C. Lambert ; Rev. UE 2015. 370, étude G. Eckert ), a fait l’objet d’une nouvelle application par la Cour de justice de l’Union européenne. Il s’agissait en l’espèce du régime d’aides portugais concernant la zone franche de Madère, consistant en une réduction du taux de l’impôt sur le revenu pour les sociétés qui y étaient implantées. Ce régime d’aides avait fait l’objet d’une décision d’incompatibilité avec le marché intérieur par la Commission dans une décision 2022/1414 du 4 décembre 2020 dans la mesure où il avait été mis en œuvre en violation de précédentes décisions d’approbation prises par la Commission respectivement le 27 juin 2007 et le 2 juillet 2013. Par conséquent, les aides accordées présentaient un caractère illégal en application de l’article 108, § 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le délai de récupération des aides illégales était alors fixé au 5 août 2021.

Dans ce contexte, l’administration fiscale portugaise avait entrepris une procédure d’exécution fiscale à l’encontre de la société Utiledulci afin de récupérer les aides d’État illégalement accordées. Toutefois, la procédure d’exécution fiscale portugaise prévoit la possibilité, pour le débiteur, de demander la suspension de la procédure, notamment en cas de contestation de la dette fiscale, sous réserve de fournir une garantie. La société Utiledulci avait demandé le bénéfice de cette suspension, mais elle lui a été refusée par l’administration fiscale sur le fondement du principe de primauté du droit de l’Union. Ce refus ayant été contesté devant le Tribunal administratif et fiscal de Funchal, à Madère, cette juridiction a alors saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle tendant à savoir si l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission supposait d’écarter les dispositions du droit fiscal portugais relatives à la suspension de la procédure.

La Cour de justice considère que le règlement (UE) 2015/1589 du 13 juillet 2015 impose d’écarter l’application de dispositions nationales permettant la suspension d’une procédure visant à récupérer une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur lorsque le bénéficiaire fournit une garantie, à moins que la fourniture de la garantie ne prive le bénéficiaire de l’avantage concurrentiel dont il bénéficie grâce à l’aide. Ce faisant, la Cour assure la primauté du principe d’effectivité du droit de l’Union au détriment de l’autonomie procédurale reconnue aux États membres en matière de récupération des aides d’État illégales, ce qui, in fine, est de nature à relativiser la garantie des droits des bénéficiaires des aides.

La contrariété au droit de l’Union de la procédure nationale d’exécution fiscale

L’article 16, § 3, du règlement (UE) 2015/1589 du 13 juillet 2015 prévoit que la récupération d’une aide d’État illégale s’effectue conformément aux procédures prévues par le droit national, sous réserve que celles-ci permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de récupération prise par la Commission. La récupération de l’aide est, à cet égard, destinée à rétablir la situation antérieure au versement de l’aide. L’octroi d’une aide incompatible avec le marché intérieur et illégale est en effet de nature à procurer à son bénéficiaire un avantage à l’origine d’une distorsion de concurrence. L’exigence de célérité permet ainsi de ne pas prolonger outre mesure l’avantage concurrentiel dont profite le bénéficiaire de l’aide.

Ces procédures nationales n’ont, au demeurant, pas nécessairement pour objet la récupération des aides d’État illégales, mais peuvent concerner toute créance détenue par l’État sur un tiers. C’est ainsi que le droit portugais ne comprend aucune procédure dédiée à la récupération des aides d’État illégales. En l’espèce, la récupération avait été mise en œuvre par le truchement d’une procédure d’exécution fiscale. Celle-ci peut être suspendue à la demande du débiteur fiscal en cas de contestation de la dette ou de paiement échelonné. Plus précisément, la loi fiscale portugaise prévoit que cette suspension est subordonnée à la fourniture d’une garantie par le débiteur, sauf si cette garantie est de nature à lui causer un préjudice irréparable ou en cas d’absence manifeste de moyens financiers.

Or, c’est précisément cette possibilité de suspension qui entrait en contradiction avec l’exigence de récupération « immédiate et effective » prévue par l’article 16, § 3, du règlement (UE) 2015/1589. À cet égard, les États membres bénéficient d’une autonomie procédurale dans la récupération des aides, « en l’absence de dispositions du droit de l’Union en la matière et dans le respect des droits fondamentaux » (CJUE 13 févr. 2014, Mediaset, aff. C-69/13, pt 34, AJDA 2014. 1147, chron. M. Aubert, E. Broussy et H. Cassagnabère ), ce que la Cour ne manque pas de rappeler en l’espèce. Toutefois, le principe de l’autonomie procédurale cède devant le principe d’effectivité du droit de l’Union, qui implique que l’application des procédures nationales permette l’exécution immédiate et effective de la décision de récupération prise par la Commission (CJUE 24 janv. 2013, Commission c/ Espagne, aff. C-529/09, pt 92).

L’obligation de récupération devant être satisfaite dans les délais prescrits à l’État membre, la circonstance selon laquelle la procédure nationale a pour effet de proroger ce délai n’est pas de nature à permettre de regarder cette obligation comme étant satisfaite (CJUE 12 févr. 2015, Commission c/ France, aff. C-37/14, pts 55 à 60, Dalloz actualité, 4 mars 2015, obs. N. Nalepa ; AJDA 2015. 1093, chron. E. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; Rev. UE 2017. 53, chron. L. Ayache et C. Michellet ). Comme le soulignait l’avocat général Biondi dans ses conclusions, « l’obligation qui incombe à l’État membre destinataire d’une décision de récupération […] de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire constitue une obligation de résultat, qui doit être atteinte dans les délais impartis par la Commission » (pt 17).

Au regard de ces exigences, la Cour en déduit « qu’une réglementation nationale prévoyant un effet suspensif automatique des recours introduits contre une décision visant à récupérer une aide illégale ne peut pas être considérée comme permettant l’exécution immédiate et effective d’une décision de la Commission visant la récupération de cette aide » (pt 29) et doit, en conséquence, être laissée inappliquée (CJCE 5 oct. 2006, aff. C-232/05, préc.). Il en va de même de la possibilité d’un paiement échelonné de la dette fiscale, dès lors qu’un tel paiement est autorisé au-delà du délai fixé par la Commission (pt 35). En l’espèce, la procédure d’exécution fiscale portugaise est regardée par la Cour comme étant marquée par des éléments de nature systématique et automatique ne laissant aucune marge d’appréciation aux autorités fiscales en ce qui concerne l’octroi de la suspension. Celle-ci est en effet accordée de droit dès lors que le débiteur fiscal fournit une garantie et peut ainsi « retarder de manière significative la récupération d’une aide illégale » (pt 31). Une telle suspension est donc de nature à porter atteinte à l’exigence de recouvrement effectif et immédiat de l’aide.

L’absence d’effets de la constitution d’une garantie sur la distorsion de concurrence

En subordonnant la suspension de la procédure à la constitution d’une garantie par le débiteur fiscal, la législation portugaise fait peser sur ce dernier une contrainte de nature financière. En effet, il apparaît que cette garantie peut prendre la forme d’une garantie bancaire, d’une caution, d’une assurance-caution ou encore d’une sûreté réelle, telle qu’une hypothèque volontaire. Ces garanties grèvent ainsi, au moins provisoirement, le patrimoine du débiteur fiscal, soit qu’il affecte ses propres fonds ou ses biens à la constitution de la garantie, soit que le débiteur fiscal rémunère un tiers, notamment un établissement de crédit, afin qu’il se porte garant.

La question se posait ainsi de savoir si la fourniture d’une telle garantie était de nature à neutraliser les effets anticoncurrentiels produits par la suspension de la procédure d’exécution fiscale. Dans ses conclusions, l’avocat général soulignait que ces instruments « [n’ont] pas pour effet d’extraire l’aide du patrimoine du bénéficiaire, le privant ainsi de l’avantage afférent à cette aide ». Il ajoutait que « la constitution d’une garantie bancaire ne permet pas non plus d’obtenir cet effet, puisque les conséquences comptables et les frais associés à la constitution d’une telle garantie ne peuvent […] être assimilés, quant à leurs effets sur la situation économique du bénéficiaire, à la restitution de l’aide reçue » (pt 26). Plus généralement, l’avocat général relevait que la finalité de ces garanties, consistant à préserver la créance de l’administration fiscale, diffère de la finalité concurrentielle poursuivie par la récupération des aides d’État illégales.

La Cour suit ce raisonnement et juge que la constitution de la garantie n’est pas de nature à remédier à la distorsion de concurrence résultant du maintien de l’aide dans le patrimoine du bénéficiaire (pt 32). Elle précise cependant qu’il pourrait en aller autrement si les modalités de versement de la garantie étaient de nature à éliminer pleinement la distorsion de concurrence, « par exemple par la saisie ou le versement sur un compte bloqué, du montant de l’aide illégale et des intérêts qui y sont afférents » (pt 33).

Toutefois, si un tel versement de la garantie pouvait être de nature à neutraliser la distorsion de concurrence et rendre ainsi la procédure conforme au droit de l’Union, il n’en demeure pas moins qu’il demeurerait sans effet sur le dépassement des délais prescrits par la Commission pour récupérer l’aide. Autrement dit, la conformité au droit de l’Union de la procédure nationale serait toujours conditionnée au respect du délai de récupération imparti par la Commission, sans que la méconnaissance du principe de proportionnalité ne puisse être invoquée. En effet, comme le rappelle la Cour elle-même, « la mesure de récupération de l’aide illégale ne méconnaît le principe de proportionnalité que si le montant que le bénéficiaire doit rembourser est supérieur au montant actualisé de l’aide qu’il a reçue » (CJUE 29 juill. 2024, Koiviston Auto Helsinki c/ Commission, aff. C-697/22, pts 79 et 80). Or, la suspension de la procédure de récupération, en particulier si elle a lieu à l’occasion d’un recours juridictionnel, rend illusoire le respect des délais de récupération.

La primauté du principe d’effectivité au détriment de l’autonomie procédurale des États membres

De longue date, la jurisprudence de la Cour de Luxembourg fonde l’exigence de récupération sans délai des aides d’État déclarées illégales sur le principe d’effectivité (CJCE 13 juin 2002, Pays-Bas c/ Commission, aff. C-382/99, pt 90, AJDA 2002. 1122, chron. J.-M. Belorgey, S. Gervasoni et C. Lambert ; Rev. UE 2015. 370, étude G. Eckert ; 12 déc.2002, Commission c/ Allemagne, aff. C-209/00, pt 34). Ce principe signifie en substance que la procédure nationale ne doit pas rendre « impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union » (CJUE 4 mai 2023, BRD Groupe Société Générale et Next Capital Solutions Limited, aff. C-200/18, pt 28).

Comme le relevait l’avocat général Biondi dans ses conclusions, « dans le domaine [de la récupération] des aides d’État, l’autonomie procédurale reconnue aux États membres […] est strictement encadrée par la nécessité d’assurer l’effectivité de l’action des autorités administratives chargées d’y procéder » (pt 21). La Cour en déduit qu’« il incombe […] à ces autorités de garantir une mise en œuvre conforme à la finalité poursuivie par la décision de la Commission ordonnant la récupération de ces aides, laquelle consiste à prévenir toute distorsion du fonctionnement du marché résultant de l’octroi d’aides d’État nuisibles à la concurrence » (pt 26).

Or, à travers le principe de l’autonomie procédurale, il ne faut pas perdre de vue que c’est bien la garantie des droits des bénéficiaires des aides d’État déclarées illégales qui est en cause. La solution rendue par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’arrêt commenté confirme que si le principe d’effectivité et les droits des concurrents sont préservés, ceux du bénéficiaire de l’aide subissent le recul de l’autonomie procédurale des États membres.

De surcroît, les autorités nationales sont toujours tenues de respecter le délai de récupération fixé par la Commission, indépendamment de la suspension provisoire de la procédure de recouvrement. Autrement dit, même si la suspension est amenée à jouer, elle ne fait que décaler l’échéance de la récupération à laquelle l’État ne saurait se soustraire. Il ne peut en aller différemment qu’en cas d’impossibilité absolue d’exécuter correctement la décision de la Commission (CJUE 6 nov. 2018, Scuola elementare Maria Montessori c/ Commission, aff. C-622/16). Or, en pratique, « la démonstration de l’impossibilité d’exécution s’avère généralement impossible » (A. Cartier-Bresson, Droit des aides publiques aux entreprises, PUF, 2020, p. 240).

Ainsi, à défaut de récupération de l’aide dans les délais impartis, l’État s’expose à une procédure en manquement conformément à l’article 108, § 2, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Dans ce contexte, les bénéficiaires des aides illégales ont davantage intérêt à contester directement la décision de récupération prise par la Commission (CJUE 21 déc. 2011, A2A c/ Commission, aff. C-318/09, pt 58). C’est d’autant plus vrai que « les bénéficiaires effectifs d’aides individuelles accordées au titre d’un régime d’aides d’État dont la Commission européenne a ordonné la récupération sont individuellement concernés au sens de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE » (J.-Cl. Conc. Consom., v° Aides d’État – Régime procédural, par F. Picod, 2023, § 90).

En jugeant la suspension de la procédure fiscale portugaise contraire au droit de l’Union, la Cour de justice fragilise une nouvelle fois le principe de l’autonomie procédurale des États membres et, à travers lui, la protection des droits fondamentaux et procéduraux des bénéficiaires des aides d’État déclarées illégales. La portée de cet arrêt n’a par ailleurs pas vocation à se limiter aux procédures fiscales mais concerne, plus généralement, l’ensemble des procédures – spécifiques ou générales – mises en œuvre par les États membres pour récupérer des aides. C’est ainsi qu’en droit français, l’utilisation du référé-suspension (CJA, art. L. 521-1) à l’encontre d’une décision administrative de récupération d’une aide pourrait, à l’avenir, être compromise.

par Loïc Allier, Maître de conférences en droit public, Université Grenoble Alpes, Centre de Recherches Juridiques de Grenoble

CJUE 21 mai 2026, aff. C-545/24

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