Un projet de loi spéciale pour faire tomber la pression

Ce mercredi, le conseil des ministres du gouvernement démissionnaire présentera un projet de loi spéciale, afin de continuer la perception des impôts. L’absence de gouvernement et la suspension des textes budgétaires rendent nécessaire l’étude d’un tel texte, même si nous ne sommes pas dans les cas prévus par la Constitution. Des incertitudes demeurent.

La chute du gouvernement Barnier a abouti à une suspension de l’étude du projet de loi de finances 2025 (PLF) et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Pour assurer la continuité de l’État, le président de la République a annoncé la semaine dernière qu’un « projet de loi spéciale » (PLS) sera prochainement présenté. Il sera présenté ce mercredi en conseil des ministres et sera débattu dès jeudi en commission à l’Assemblée et lundi 16 en séance.

Hors cadre constitutionnel

Le projet de loi spéciale a remplacé les « douzièmes provisoires », courants sous les IIIe et IVe République, et n’a été mis en œuvre qu’en 1979, quand le Conseil constitutionnel avait censuré le budget 1980. L’article 47 de la Constitution prévoit que « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ». L’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) élargit cette possibilité lorsque la loi de finances a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Toutefois, nous ne sommes pas dans ces hypothèses, le budget ayant été déposé en temps utile. Pour Mathieu Carpentier, professeur de droit public à l’Université Toulouse Capitole, « nous ne sommes pas dans les clous de l’article 45 C et de l’article 47 de la LOLF. Comme en 1979, nous serons donc dans une loi spéciale sans cadre constitutionnel ou organique, basée sur la nécessité d’assurer la continuité de la vie nationale. Or, à trois semaines de la fin de l’année, il y avait encore matériellement le temps pour qu’un gouvernement de plein exercice reprenne l’étude du PLF 2025. »

Face à la crainte d’un shutdown, le président de la République a voulu faire retomber la pression en annonçant cette loi spéciale. Dans la période politique complexe que nous traversons, l’ensemble des groupes parlementaires ont assuré leur soutien à un tel PLS. Aucun parti ne veut être tenu pour responsable d’un effondrement.

Une loi limitée

Dans l’attente de l’adoption d’une véritable loi de finances 2025, le gouvernement pourrait, par décret, ouvrir les dépenses à leur niveau fixé pour 2024. Ce qui pénalisera de nombreux budgets, qui devaient augmenter en 2025 (comme la justice) et verront leurs investissements provisoirement gelés. La question du financement de l’audiovisuel public se pose également, le PLF 2025 prévoyant des mesures transitoires après la suppression de la redevance.

Autre problème important : la possibilité de financer les dettes de l’État et de la Sécurité sociale, par un recours au marché. Cet été, une note du secrétariat général du gouvernement se penchait sur le sujet. Au titre de la « continuité de la vie nationale », ces dispositions seront intégrées à la loi spéciale. Le gouvernement a par contre renoncé à augmenter le prélèvement sur recette pour financer le budget de l’Union européenne. Cette disposition attendra la loi de finances définitive.

Autre difficulté : l’impossibilité de revoir les impôts par rapport à 2024. Or, de nouvelles taxes étaient prévues (rachat d’action, contribution spéciale des entreprises) et, comme chaque année, la loi de finances devait indexer le barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation. Une telle disposition permanente semble excéder le champ du PLS. Pour Mathieu Carpentier, « seules les mesures qui sont strictement nécessaires à la continuité de la vie nationale peuvent figurer dans un tel texte. D’autant plus que nous sommes avec un gouvernement de gestion des affaires courantes. Or, une telle indexation est une mesure quasi permanente, qui ne me semble ni urgente, ni strictement nécessaire. » Tel est également l’avis du Conseil d’État.

Le Conseil constitutionnel n’a jamais tranché cette question. L’opposition s’appuie sur un précédent : en 1979, des amendements à la loi spéciale de l’opposition proposaient de réformer le barème de l’impôt sur le revenu et instaurer un impôt sur le patrimoine. À l’époque, ils avaient pu être étudiés et avaient été rejetés sur des arguments de fond.

Le soutien unanime des groupes parlementaires à l’indexation du barème, par ailleurs prévue par le gouvernement Barnier dans son budget 2025 pourrait en faciliter l’adoption. Les groupes parlementaires pourraient également renoncer à saisir le Conseil constitutionnel sur ce PLS. En période de crise, le fait qu’une solution est consensuelle lui donne un poids particulier.

 

© Lefebvre Dalloz