Une nouvelle « simplification » de la procédure administrative contentieuse suivie en matière environnementale

Dans le but assumé sinon d’éviter, au moins d’accélérer, le traitement des recours contentieux dirigés contre des projets considérés comme stratégiques, le décret n° 2026-302 en date du 21 avril 2026 particularise une nouvelle fois la procédure administrative contentieuse en matière environnementale. Il supprime, pour ce faire, le double degré de juridiction, l’effet prorogatoire du recours administratif, impose au requérant de procéder à une double notification de son recours, et étend la cristallisation automatique des moyens. Certains y verront une utile modernisation, d’autres une regrettable atteinte au droit au recours juridictionnel.

Depuis maintenant plusieurs années, les textes visant à simplifier la procédure administrative contentieuse afin de réduire l’incertitude qui pèse sur les porteurs de projet sont légion. La recette employée à cet effet est connue : elle consiste à restreindre l’accès au prétoire du juge puis à limiter, dans le cas où ce dernier serait saisi, la durée du contentieux devant lui introduit. Appliquée au contentieux de l’urbanisme afin d’accélérer la production de logements, elle a subséquemment été étendue à d’autres domaines, ici pour accélérer le déploiement d’énergies renouvelables (ENR), là pour soutenir l’appareil industriel productif, là-bas pour promouvoir la souveraineté alimentaire du pays (F. Balaguer, En régression, le droit de l’environnement ?, AJDA, 2024. 1646 ).

Inscrivant ses pas dans le sillage de ces réformes, le pouvoir réglementaire est à l’origine d’un décret n° 2026-302 du 21 avril 2026 qui vient, d’après ses propres termes, « simplifier la procédure administrative contentieuse suivie en matière environnementale et contre certains autres projets structurants contribuant à satisfaire des objectifs précisément définis ». On peut résumer son apport en indiquant qu’il vise à sécuriser le plus rapidement possible la situation des porteurs de projets considérés comme stratégiques pour la nation.

Dans ce but, il apporte de nouvelles limitations au double degré de juridiction, d’une part, et prévoit des règles de procédure contentieuse particulières pour accélérer et sécuriser le traitement des contentieux en question, d’autre part.

Une nouvelle limitation du double degré de juridiction

La première modification qui est introduite dans le code de justice administrative découle de l’article 2 du décret commenté. Celui-ci réécrit l’article R. 311-5 du code de justice administrative afin de supprimer, au bénéfice de projets considérés comme structurants, le double degré de juridiction.

Cette nouvelle restriction appelle cinq observations.

En premier lieu, elle s’opère au bénéfice des cours administratives d’appel qui deviennent compétentes, par l’effet de la réforme, pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges portant sur l’ensemble des actes et projets que le décret prend subséquemment soin de lister.

Les modalités encadrant leur compétence sont précisées à trois titres par le décret.

D’abord, dans la mesure où le pouvoir réglementaire n’a pas attribué la compétence à une cour administrative d’appel nommément désignée, ainsi qu’il en va avec celle de Marseille pour certains litiges en lien avec les Jeux olympiques de 2030 (CJA, art. R. 311-4), le décret précise que la cour administrative d’appel territorialement compétente est déterminée en faisant application des critères de droit commun.

Ensuite, dans le cas où un tribunal administratif (antérieurement saisi sursoit à statuer pour permettre la régularisation de l’acte attaqué, celui-ci reste compétent en premier ressort pour connaître du litige.

Enfin, lorsqu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’article R. 351-3 du code de justice administrative et que le moyen tiré de l’incompétence du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel n’a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, le décret indique que ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation.

En deuxième lieu, les cours administratives d’appel disposant ici d’une compétence d’attribution, il est nécessaire d’en fixer le périmètre exact.

Le décret y procède de deux manières.

D’abord, il liste le type de décisions visées.

Sont ainsi concernés les litiges, hormis indemnitaires, portant sur l’ensemble des actes de l’autorité administrative, y compris de refus, de prorogation ou de transfert qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension des projets, y compris leurs ouvrages et travaux connexes.

En sont donc exclues les décisions relatives à une demande d’indemnisation, les actes contractuels et les décisions dont il appartient au Conseil d’État de connaître en premier et dernier ressort conformément aux articles R. 311-1 et R. 311-1-1 (éolien en mer) du code de justice administrative.

Ensuite, il dresse la liste des projets concernés par l’ensemble de ces décisions, et les isole autour de cinq catégories.

Premièrement, entrent dans son périmètre les projets concourant au développement des énergies décarbonées tels que les éoliennes classées au titre de l’article L. 511-2 du code de l’environnement, les panneaux photovoltaïques d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW, les installations hydroélectriques d’une puissance égale ou supérieure à 1 MW, les installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, les gîtes géothermiques mentionnés à l’article L. 112-1 du code minier, les ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité des installations éoliennes et ouvrages inscrits au schéma régional de raccordement au réseau des ENR, les décisions prises en application de l’article 28 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, les unités de production de carburant d’aviation durables et de carburants de synthèse pour l’aviation à faible intensité.

Deuxièmement, les projets d’infrastructures de transport faisant l’objet d’une évaluation environnementale au sens du II de l’article L. 122-1 du code de l’environnement relevant des rubriques 5, 6, 7, 8 et 9 de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du même code, ou leurs ouvrages et travaux connexes faisant l’objet d’une telle évaluation, y compris s’ils relèvent d’autres rubriques, lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la première autorisation, est supérieur à 5 millions d’euros HT.

Troisièmement, au titre de la souveraineté alimentaire, les projets qui relèvent des rubriques 1.1.2.0, 1.2.1.0, 1.2.2.0, 1.3.1.0, 3.2.3.0 et 3.2.5.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, à condition qu’ils poursuivent, à titre principal, une finalité agricole, que ce soit culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage. Sont aussi visés les projets qui nécessitent une installation d’élevage relevant des rubriques 2101, 2102, 2110, 2111, 2112, 2130 ou 3660 de la nomenclature prévue par l’article R. 511-9 du code de l’environnement.

Quatrièmement, au titre de la souveraineté économique et industrielle, les projets d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme, et les projets comportant une installation relevant des régimes définis aux articles L. 512-1 (ICPE soumises à autorisation) ou L. 512-7 du code de l’environnement (ICPE soumises à enregistrement), dont les bâtiments et terrains entrent dans le champ du A du I de l’article 1500 du code général des impôts, lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la décision d’autorisation ou d’enregistrement au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, est supérieur à cinq millions d’euros hors taxe, ainsi que, le cas échéant, les aménagements et équipements directement liés à leur réalisation.

Cinquièmement, les projets situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national ou d’une grande opération d’urbanisme au sens des articles L. 102-12 et L. 312-3 du code de l’urbanisme et répondant aux objectifs de cette opération. Concomitamment, l’article 6 du décret commenté retire cette compétence aux tribunaux administratifs à qui il incombait de statuer, en ce domaine, en premier et dernier ressort en application de l’article R. 811-1-1, 3°, du code de justice administrative.

En troisième lieu, l’article 2 du décret impose que les actes relevant de son champ d’application matériel le mentionnent expressément, étant précisé qu’un éventuel oubli est sans incidence sur leur légalité.

En quatrième lieu, l’article 3 du décret confie au préfet compétence pour représenter l’État en lieu et place du ministère devant la cour administrative d’appel lorsque les contentieux naissent de l’activité des services de la préfecture et qu’ils portent sur les décisions relatives aux projets de production d’énergie décarbonée (hormis les deux derniers précédemment mentionnés) ou relevant de la souveraineté alimentaire (CJA, art. R. 431-12-1 mod.).

En cinquième lieu, l’article 7 du décret abroge certaines des dispositions du code de justice administrative compte tenu des modifications qui y sont apportées par l’article 2 du décret précité. Disparaissent ainsi le 6° de l’article R. 311-2 du code de justice administrative qui visait les litiges relatifs aux décisions prises sur le fondement de l’article 28 de la loi du 10 mars 2023 précitée, l’article R. 311-6 du code de justice administrative qui particularisait le contentieux ouvert contre les projets d’ENR en instituant notamment la fameuse procédure « toboggan » en cas de non-respect du délai de jugement de dix mois, et les articles R. 811-1-3 et R. 811-1-4 du code de justice administrative attribuant aux Tribunaux administratifs compétence en premier et en dernier ressort de contentieux ouverts contre certains projets d’irrigation et d’élevage.

Une nouvelle particularisation des règles de procédure contentieuse

Pour réduire l’incertitude pesant sur un porteur de projet, le décret réduit l’accès au prétoire du juge, d’une part, et accélère autant que possible l’instance ouverte devant lui, d’autre part.

Dans ce but, il complète le titre VII du code de justice administrative par un chapitre XVI comportant trois nouveaux articles.

La restriction de l’accès au prétoire du juge

Les deux premiers articles composant ce nouveau chapitre, tels qu’introduits par l’article 5 du décret, réduisent l’accès au prétoire du juge en mobilisant deux leviers respectifs.

En premier lieu, l’article R. 77-16-1 du code de justice administrative impose aux tiers intéressés, sur le modèle de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, de notifier leur recours, à peine d’irrecevabilité, à l’auteur de la décision mentionnée à l’article R. 311-5 précité, d’un côté, et à son bénéficiaire, d’un autre côté.

D’abord, on peut observer que le périmètre de cette obligation est relativement large.

Premièrement, il concerne tant les recours gracieux, que les recours contentieux, et ce, que ces derniers soient d’ailleurs dirigés contre la décision elle-même, ou ultérieurement, contre la décision juridictionnelle rendue à son endroit.

Deuxièmement, sont visées tant les décisions d’octroi de l’autorisation, que celles refusant de retirer ou d’abroger un acte visé par l’article R. 311-5.

Ensuite, le décret indique la façon dont doit s’opérer la notification. Aux termes du texte, la notification doit intervenir par lettre recommandée avec avis de réception (LRAR) dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours contentieux ou de la date d’envoi du recours administratif. Reprenant le sens d’une jurisprudence récente, il ajoute qu’elle est réputée accomplie à la date d’envoi de la LRAR, laquelle est établie par son certificat de dépôt auprès des services postaux.

Enfin, pour que le requérant puisse effectivement être informé de la formalité qu’il lui incombe d’accomplir à ce titre, le décret précise que l’affichage ou la publication de la décision d’octroi de l’autorisation, tout comme la décision de refus, sont tenues d’en faire mention.

En deuxième lieu, l’article R. 77-16-2 du code de justice administrative agit sur le temps dont dispose le requérant pour saisir le juge administratif. Pour cela, il indique que le délai de recours contentieux n’est plus prorogé par l’exercice d’un recours administratif. Par suite, le délai de recours contentieux est fixé à deux mois maximum, non plus à six mois.

Si le nombre d’irrecevabilités devrait mécaniquement croître, certains requérants avisés sauront tout à la fois procéder à la double notification d’une requête qu’ils auront introduite dans le délai requis de deux mois. Alors, le décret mobilise d’autres leviers pour accélérer les instances tout de même ouvertes.

L’accélération de l’instance ouverte devant le juge

La durée des procédures contentieuses introduites auprès des cours administratives d’appel est accélérée de deux manières, sachant que, de façon générale, elle l’est aussi de facto compte tenu, d’une part, de la suppression précédemment évoquée du double degré de juridiction et, d’autre part, de la neutralisation de l’effet prorogatoire du recours administratif sur le délai de recours contentieux.

En premier lieu, l’article 4 du décret vient cristalliser de façon automatique les moyens que peuvent soulever les parties dans le cadre de ces litiges. Dans le but en effet d’accélérer la procédure d’instruction des recours, ces derniers ne seront plus en mesure de soulever de nouveaux moyens passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Codifiée à l’article R. 611-7-2 du code de justice administrative, cette disposition offre néanmoins au président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il délègue à cet effet, la possibilité de fixer une nouvelle date de cristallisation lorsque le jugement de l’affaire le justifie.

En second lieu, l’article R. 77-16-3 du code de justice administrative tel qu’introduit par l’article 5 du décret impose aux cours administratives d’appel de statuer dans un délai de dix mois à compter de l’enregistrement, non du dépôt, de la requête. Pour ne pas les dissuader de surseoir à statuer, la cour administrative d’appel dispose d’un nouveau délai de six mois pour rendre son arrêt lorsqu’elle décèle un vice qui lui paraît régularisable. S’il n’assortit cette obligation d’aucune conséquence en cas de dépassement du délai – à l’instar de la procédure toboggan prévue par l’ancien article R. 311-6 qui ressort abrogé de la réforme – le décret impose au président de la formation de jugement de fixer, pour chaque requête, et dès son enregistrement, la date à laquelle l’instruction sera close, tout en informant les parties de la date prévue pour l’audience (CJA, art. R. 611-11).

L’ensemble de ces évolutions s’appliquera, précise l’article 8 du décret, aux actes relevant de son champ d’application pris à compter du 1^er juillet 2026. Les actes antérieurs restent pour leur part régis par les dispositions anciennes. L’article 8 précité ajoute enfin qu’un comité de suivi sera chargé de remettre un rapport au Premier ministre afin que puisse être dressé un bilan de la mise en œuvre de la réforme.

par Frédéric Balaguer, Professeur de droit public à l’université Côte d’Azur - CERDACFF

Décr. n° 2026-302, 21 avr. 2026, JO 22 avr.

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